Riigiõiguse blogi

Riigikogu menetluses on 21. aprillil 2025 algatatud nn kohtute haldamise tõhustamise eelnõu 632 SE, mida soovitakse vastu võtta juba enne jaanipäeva ja mille sisuks on kohtuhaldusmudeli kõige põhjapanevam muutus Eesti kohtusüsteemis 2002. aastast saati, mil võeti vastu ja jõustus tänane kohtute seadus. Kohtuhaldusmudeli eelnõud kritiseeris hiljuti kaalukate argumentidega riigiõiguse blogis Priit Pikamäe, kelle kriitika teravik on suunatud parlamendi volituste ulatusele kohtupidamise kujundamises kaasa rääkida. Samuti on eelnevalt esitanud eelnõule kriitilise arvamuse Aaro Mõttus ja Andra Laurand.

Kohtuhaldusmudeli muutmise keskmes on idee kohtutest kui iseseisvatest põhiseaduslikest institutsioonidest. Eelnõu seletuskirjas on muu hulgas välja toodud, et esimese ja teise astme kohtute käsitamist põhiseadusliku institutsioonina on toetanud kohtute haldamise nõukoda 20. septembril 2024 ja et see tähendab muu hulgas iseseisvust riigieelarve koostamise protsessis. Teisisõnu, esimese ja teise astme kohtutel tuleb hakata ise Riigikoguga oma eelarve üle läbi rääkima.

Eelnõu 632 SE lisa, mis on pühendatud eelnõu kooskõlale põhiseadusega, selle põhiseaduspärasuses probleemi ei näe. Vastupidi, selles on leitud, et eelnõu on kooskõlas nii võimude lahususe põhimõttega (PS § 4), kohtute sõltumatuse põhimõttega (PS § 146) kui ka kohtusüsteemi põhiseadusse kirjutatud struktuuriga (PS § 148).

Niisiis, ühelt poolt on laual väide, et eelnõu on põhiseadusega kooskõlas, teiselt poolt aga soovitakse luua uus põhiseaduslik institutsioon, mis hakkaks eelarve üle läbi rääkima koos teiste põhiseaduslike institutsioonidega. Tekib küsimus, kuidas on võimalik luua põhiseaduslik institutsioon ilma põhiseadust muutmata?

Põhiseaduslikud institutsioonid on loetletud riigieelarve seaduses, mille järgi on nendeks Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei, Riigikontroll, Õiguskantsleri Kantselei ja Riigikohus. Õiguslikult on osad neist kõrgemaid riigiorganeid – Riigikogu, Vabariigi Presidenti ja õiguskantslerit – teenindavad asutused, ülejäänud ise kõrgemad riigiorganid (Riigikontroll ja Riigikohus). Siit nimekirjast puuduvad kõrgematest riigiorganitest headel põhjustel vaid Vabariigi Valitsus ja rahvas, kellest esimene koostabki ise riigi aastaeelarve eelnõu ja teine pole alaline, vaid muutub vaid korraks riigiorganiks valimiste ja rahvahääletuse korral. Riigikogu, Vabariigi Valitsus ja Riigikohus on seejuures kõrgemad riigiorganid seetõttu, et nad on kolme riigivõimu tipporganid, Vabariigi President, Riigikontroll ja õiguskantsler on kõrgemad riigiorganid seetõttu, et põhiseadus tunnistab nad kõrgemateks riigiorganiteks. Seega riigieelarve seadus ei loo põhiseaduslikke institutsioone, vaid on deklaratiivne, st peegeldab üksnes õiguslikku olukorda nii, nagu see põhiseaduse järgi on.

Et põhiseaduslikku institutsiooni saab luua ainult põhiseadusega, tekib küsimus, kas siis põhiseaduses nimetatud esimese ja teise astme kohtud ei ole samuti põhiseaduslikud institutsioonid. Vastus on ühene – ei ole. Esiteks on kriteeriumiks, kuidas kõrgemat riigiorganit ära tunda, see, kas ta omab mingis valdkonnas n-ö viimase sõna õigust või ei oma. Kui Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, Riigikohtu kui kolme riigivõimu tipu ning Vabariigi Presidendi puhul viimase sõna õiguse osas kahtlusi ei ole, siis õiguskantsleri ja Riigikontrolli puhul võib selle kriteeriumi üle arutada. Viimased omavad siiski küll mittesiduva, kuid sõltumatu arvamuse andjatena oma põhiseaduslike pädevuste võrdlemisi kitsastes piirides viimase sõna õigust, sest need arvamused ei ole vaidlustatavad. Sarnane viimase sõna õigus puudub aga selgelt esimese ja teise astme kohtutel, kelle otsuste peale saab edasi kaevata kõrgemale kohtule. Teiseks nimetab põhiseadus veel mitmeid teisigi kogusid ja asutusi, mis samuti ei ole põhiseaduslikud institutsioonid, näiteks riigikantselei ja riigisekretär (PS § 95), Riigikaitse Nõukogu (PS § 127), kaitsevägi (PS §-d 124, 126 ja 128) või Vabariigi Valimiskomisjon (PSRS § 3), sest neil puudub lisaks viimase sõna õigusele ka piisavalt määratletud ning ainult neile kuuluv põhiseaduslik pädevusvaldkond. Esimese ja teise astme kohtud on sarnases positsioonis – nad on küll põhiseaduses nimetatud, kuid nad ei ole põhiseaduslikud institutsioonid, sest nende otsused on kõrgemas kohtuastmes vaidlustatavad.

Kuid kas võiks luua uue kohtute haldamise põhiseadusliku institutsiooni põhiseadusega? Sellele küsimusele on vastus jaatav – kui lisada põhiseadusse kohtuid haldav kehand, olgu tema nimeks siis kohtute haldamise nõukogu, kohtute haldus- ja arendusnõukogu või midagi kolmandat ning anda sellele oma piisav põhiseaduslikult kaitstud pädevusvaldkond, siis tekiks uus kõrgem riigiorgan ja põhiseaduslik institutsioon riigieelarve seaduse mõttes. Välja mõtlemist ja piiritlemist vajaks siiski selle organi suhe kolme klassikalise riigivõimu ja iseäranis Riigikohtuga, mis võib osutuda keerukaks ülesandeks.

Lisaks saab välja tuua teisigi küsitavusi. Tänase pädevuste korralduse järgi lasub kohtusüsteemi eelarvevastutus, st nii eelarve koostamise, kaitsmise kui ka täitmise vastutus, justiitsministril. (Eelarve vastuvõtmise vastutus saab demokraatlikus riigis olla mõistagi ainult Riigikogul.) Sellel, et täitevvõimul on kohtusüsteemi eelarve kaitsmise vastutus, on riigiteoreetilised põhjused: kohtud ei peaks tegelema ja murdma pead selle kallal, kuidas üldse raha saada, vaid selle kallal, kuidas on kehtivat õigust õige kohaldada üksikjuhul. Kaudselt asetaks ette pandud skeem, mille kohaselt peaksid kohtud ise oma eelarvet kaitsma hakkama, selle jõustamise korral kohtud positsiooni, kus nad peaksid hakkama oma olemasolu õigustama neile, kelle tegevuse üle nad kaudselt järelevalvet teostavad. Kohtud on küll jätkuvalt põhiseadusega seatud õigust mõistma, kuid samas ei vastutaks enam keegi poliitiliselt selle eest, et see põhiseaduslik põhifunktsioon ka täidetud saab. Probleemide ilmnemisel oleks mugav süüdistada kohtuid endid.

Haldamise, mis on täitevvõimu tuumikvaldkond, olemus seisnebki selles, et tuleb planeerida, kui palju millekski raha kulub, seda parlamendilt küsida ja seejärel saadud eelarve piirides püstitatud eesmärgid ellu viia. Põhiseadust ei tohiks mõista nii, et keegi saab oma põhiseadusliku kohustuse lihtsalt kellelegi teisele üle anda. Võiks ju ka näiteks kaitsevägi avaldada soovi anda koormav kohustus kaitsta riiki üle näiteks valdadele ja linnadele, kellele seejärel oleks mugav teha etteheiteid, kui nad uue ülesandega hakkama ei saa. Kui eelarve planeerimise ja täitmise vastutuse kohtuhaldusorganile üleandmise üle võiks arutleda, siis kohtute eelarve kaitsmise vastutusest saaks justiitsminister vabaneda ainult siis, kui muuta vastavalt põhiseadust. Teisisõnu, ilma põhiseadust muutmata oleks seadus, mis asetab eelarve kaitsmise vastutuse esimese ja teise astme kohtutele endile, võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega (PS § 4 ja § 14) vastuolus.

Eelnevale jätkuks võib alama astme kohtute vahetu eelarvestamine Riigikogus avada võimaluse kohtute poliitilise survestamise kasvuks. Riigikogus on olnud ja saab tulevikus tõenäoliselt olema väga erinevaid jõude, kes hoolivad demokraatiast ja õigusriigist rohkem või vähem. Musta stsenaariumi kohaselt võib enamuse saavutanud ebademokraatlik poliitiline jõud asetada kohtud valiku ette: suurem hulk tööd või päris musta stsenaariumi korral koguni meelepärased otsused rahastamise vastu. See, et justiitsminister seda teha ei saa, on korra ministeeriumi ja kohtute vahel juba läbi vaieldud. Riigikogu surve vastu oleks selle ilmnemise korral kaitset leida aga praktiliselt võimatu, sest Riigikohus kui potentsiaalne kaitse pakkuja oleks eelarve protsessis otsene konkurent ja poleks isegi surve eest lõpuni kaitstud.

Probleemiks paistab olevat ka kohtute haldus- ja arendusnõukogu koosseis. Nimelt kuuluks sinna lisaks kokku viiele kohtute täiskogu poolt valitavale esimese ja teise astme kohtunikule ametikoha järgi veel kuus muud liiget: Riigikohtu esimees, kaks Riigikogu liiget, Advokatuuri juhatuse nimetatud vandeadvokaat, õiguskantsler või tema nimetatud esindaja ning justiits- ja digiminister või tema nimetatud esindaja. Teisisõnu, need, keda haldama ja arendama hakatakse, on otsustuskogus ise vähemuses. Kuna sisuliselt hakkavad kogu rahastus ja muud olulised otsused käima haldus- ja arendusnõukogu kaudu, kujutaks selline süsteem endast ohtu esimese ja teise astme kohtute sõltumatusele. Ja see on mäletatavasti põhiseadusega kaitstud.

Nii Priit Pikamäe kui ka Aaro Mõttus ja Andra Laurand osutasid oma kriitikas ka küsitavustele, mis võivad kaasneda kavandatud kohtute haldus- ja arendusnõukogule määruste andmise õiguse andmisega. Tõepoolest, probleem on tõsine. Esiteks, määruste andmine on täitevvõimu teostamine. Selgusetu on, kas kohtute haldus- ja arendusnõukogu tuleks siis arvata täitevvõimu või kohtuvõimu hulka kuuluvaks. Ühelt poolt oleks justnagu tegu kohtute haldamise täitevvõimust väljatõstmisega, teisalt aga hakkaks kohtute haldus- ja arendusnõukogu teostama täitevvõimu tuumikfunktsiooni – andma määrusi.

Teiseks, on probleem selles, et kavandatava kohtute haldus- ja arendusnõukogu koosseis oleks segalegitimatsiooniga: lisaks kohtunikele kuuluksid sinna ka Riigikohtu esimees, kaks Riigikogu liiget, Advokatuuri juhatuse nimetatud vandeadvokaat, õiguskantsler või tema nimetatud esindaja ning justiits- ja digiminister või tema nimetatud esindaja. Seega, kaks Riigikogu liiget, kelle põhiseaduslik ülesanne ja kohustus on osaleda seadusandluses, Riigikohtu esimees, kelle ülesanne muu hulgas teostada põhiseaduslikkuse järelevalvet kehtestatud õigusaktide üle, ja õiguskantsler, kelle ülesanne on teostada sõltumatut mittesiduvat järelevalvet kehtestatud õigusaktide üle, hakkaksid otseselt osalema määrusandluses, mis on täitevvõimu pärisosa.

Riigikohus on asunud seisukohale: „Kohtuniku kuulumine teise võimuharu juures asuvasse nõuandvasse organisse pole vastuolus PS §-st 4 tuleneva võimude lahususe põhimõttega“ (RKPJKm 06.06.2017, 3-4-1-6-17, p 35, autori rõhutus). Kui tänane kohtu haldamise nõukogu on nõuandev organ, siis kavandatav kohtute haldamis- ja arendusnõukogu ei oleks enam nõuandev, vaid otsustav organ, millele see erand ei laieneks. Seega satuksid kahvlisse nii viis esimese ja teise astme kohtunikku kui ka Riigikohtu esimees ise, sest nende osalus loodavas nõukogus ei pruugi olla kooskõlas PS §-ga 4. Kuid probleem on veelgi tõsisem. Varasemalt on Riigikohus Riigikogu liikmete riigiettevõtete nõukogudesse kuulumise asjas asunud seisukohale: „Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik-, täitev- ja kohtuvõim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks. Kui üks isik täidab samaaegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt, siis võib see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimufunktsioonide ning sellest johtuvalt ka isiklike ning avalike huvide vahel. Huvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldused korruptsiooniks. Huvide konflikti peab vältima kõigis riigiametites“ (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94, p 2, autori rõhutus). Paraku osutab kõik sellele, et tulevase kohtute haldus- ja arendusnõukogu liikmeteks asuvad Riigikogu liikmed, Riigikohtu esimees ja õiguskantsler satuksid kõik huvide konflikti, esimesed hakkaksid tegelema mikromänedžmendiga, kuigi nende põhiseaduslik ülesanne on osaleda seadusloome, sh aastaeelarve vastuvõtmise protsessis, teised kaks aga osaleksid õigusaktide andmisel, mille üle nad on ise seatud (erinevas vormis) järelevalvet teostama.

Kuid Riigikogu liikmete osaluse vastu selles organis kõneleb veel üks argument. Nimelt esitas Riigikohus eelviidatud riigiettevõtete nõukogude otsuses ka järgneva mõttekäigu: „Põhiseaduse § 59 sätestab, et seadusandlik võim kuulub Riigikogule. Riigikogu liikmed osalevad seadusandliku võimu teostamisel, mis on riigiametis olek, sest Põhiseaduse § 63 lg 1 kehtestab kategoorilise nõude – Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. Põhiseaduse §-ga 63 lg 1 kehtestatud piirang on üheks Põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte tagatiseks. […] Kuna täidesaatva riigivõimu teostamine haldusnõukogus on riigiametis olek, siis on Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg 1 sätestatu, et Riigikogu liiget võib nimetada haldusnõukogu esimeheks või liikmeks, vastuolus Põhiseaduse §-ga 63 lg 1. Seadusandliku ja täidesaatva võimu üheaegne teostamine Riigikogu liikme poolt on vastuolus Põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega“ (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94, p 2). Teisisõnu, Riigikohus ütles selgelt välja, et Riigikogu liige ei tohi oma volituste ajal tegeleda teise võimuharu tegevustega ega osaleda teise võimuharusse kuuluvates organites. Tegelikult näeb põhiseadus sellisteks puhkudeks ette ka sanktsiooni. Nimelt sätestab PS § 64 lg 2 p 1: Riigikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega tema asumisega mõnda teise riigiametisse.

Kui akti vastu võtnud kollegiaalorgan on põhiseaduse vastaselt komplekteeritud, siis on selle poolt vastu võetud õigusaktid nö sünniveaga – õigusvastased ja vaidlustatavad. Näiteks peaks tulevane kohtute haldus- ja arendusnõukogu määrusega kehtestama täpsemad nõuded tsiviilkohtumenetluses dokumentide infosüsteemi kaudu elektroonilisele kättetoimetamisele. Kuna need nõuded oleksid õigusvastaselt komplekteeritud organi poolt kehtestatud, siis oleks ka dokumentide infosüsteemi kaudu elektrooniline kättetoimetamine õigusvastane ja vaidlustatav. Jne. Tekkida ähvardav olukord kindlasti pärsiks kohtute tööd. Kuid veelgi tõsisem on probleem maa-, haldus- ja ringkonnakohtute asukohtade ja nende kohtutes paiknevate kohtunike arvu määramisega. Sedagi peaks tulevikus otsustama hakkama põhiseaduse vastaselt komplekteeritud organ ning ka see otsus oleks õigusvastane ja vaidlustatav igas kohtuasjas, mis nende kohtute ette jõuab. Selline olukord kahjustaks juba väga tõsiselt ligipääsu kohtule ja kohtusüsteemi kui terviku toimimist.

Kuna seda eelnõud on menetletud turbomenetluses, siis ei ole välistatud, et sügavama analüüsi korral võib veelgi probleeme ilmneda. Siinkohal peame piirduma eeltooduga.

Lõpetuseks: 2021. aastal kiitis Riigikohtu esimees Eesti kohtusüsteemi koroonapandeemia kõrgperioodil hea hakkamasaamise eest ja ütles Riigikogule antud aastaülevaates: „Oleme Euroopa riikide võrdluses ehitanud ühe efektiivsema kohtusüsteemi, mida tuleks püüda hoida ja veel paremaks teha. Kahjuks on see saavutatud suuresti kohtus töötavate inimeste püsiva ülekoormatuse arvel.“

2025. aastal jäi 5. juunil peetud kohtute täiskogul kõlama seisukoht, et kohtute seisukord on halb. Samuti on avalikkuses jäänud kõlama narratiiv, et kohtutega ei ole kõik hästi. Samas napib analüüsi, mis võiksid olla halvenenud olukorra juurpõhjused.

Mis on siis vahepealse nelja aastaga juhtunud? Esiteks on aset leidnud kohtunike põlvkonnavahetus. Ametisse astuv kohtunik on esimesed kolm aastat noorkohtuniku staatuses ja temalt ei eeldatagi alguses vanemate olijatega päris samaväärset panust ning ka tema hüved on väiksemad. Seega on põlvkonnavahetuse mõju kohtute jõudlusele lõtkuga. Teiseks on kohtusüsteemist, st esimese ja teise astme kohtutest viimastel aastatel märkimisväärne hulk ressurssi välja tõmmatud. Juba suletud või sulgemisel on mitu kohtumaja. Kohtuametnike palgafond on jäänud vaeslapse ossa. Koroonapandeemiagagi saadi hästi hakkama millegi arvelt. Esimese ja teise astme kohtud on pidanud viimastel aastatel välja mõtlema järjest uusi lahendusi, et väiksema ressursiga vähemalt sama palju ära teha. Ühel hetkel tuleb piir ette. Kolmandaks ei saa kohus sissetuleva töö hulka ise märkimisväärselt mõjutada. Seadusandja või täitevvõimu poolne aps või mingi sündmus võivad tekitada vaidluste ja kaebuste laineid. Kui puhvrit ei ole, tekib paratamatult ülekoormus, mis võib viia läbipõlemiseni. Neljandaks muutuvad õiguslikud küsimused paratamatult ajas üha keerukamaks. Tegelikult nõuaks nende sama tõhus menetlemine ka võrdeliselt kasvavat ressurssi. Viiendaks on Eesti kolmeastmelises kohtusüsteemis Riigikohtu üheks funktsiooniks luua õiguskindlust ja aidata sellega nii menetlusosaliste nõustajaid kui ka kohtuid jõuda kiiremini õiguslikult õige lahenduseni. Kui Riigikohus õiguskindlust ei loo või ei tee seda piisavalt, on alumistel astmetel keerukam oma tööd teha.

Kui lisada eelnevale juurde ka kavandatav regulatsioon, mille kohal on päris mitu tõsist põhiseaduslikkuse küsimärki, siis paistab taevas kohtusüsteemi kohal tõepoolest juba üsna must. Ehk oleks mõistlik aeg probleemse sisuga kohtuhaldusmudeli turboreformiga maha võtta ja regulatsiooni sisu enne jätkamist veel kord rahulikult läbi mõelda. Kui kukub kohus, kukub ka demokraatlik põhiseadusriik.

Kui lõpuks pisut unistada tohib, siis näen vaimusilmas Eestis kohtute haldusmudelit, mis sarnaneb Taani omale. Edukas ja rahvusvaheliselt palju kiidusõnu pälvinud kohtuhaldusmudel, mille Taani juurutas 1998. aastal, näeb samuti ette kohtuhaldusorgani, mille juhtkogu liikmeteks on ülemkohtu kohtunik, kaks kõrgema kohtu kohtunikku, kaks linnakohtu kohtunikku, kohtute mittekohtunikest juriidilise (akadeemilise) töötajaskonna esindaja, kaks kohtute halduspersonali esindajat, Advokatuuri juhatuse poolt ette pandud advokaat ning kaks Taani ülikoolide poolt soovitatud liiget, kel on juhtimisalased ja sotsiaalmajanduslikud eriteadmised. Seaduses on sõnaselgelt öeldud, et parlamendi ega kohalike omavalitsuste volikogude liikmed ei tohi olla juhtkogu liikmed. Juhtkogu valib endale ise esimehe ning sellele allub kohtuhalduse direktor, kes teostab igapäevast juhtimist. Juhtkogu ülesandeks on tagada kohtute hea ja nõuetekohane toimimine ning võtta selle tagamiseks vajalikud meetmed. Iseäranis võtab juhtkogu vastu kohtuhalduse eelarveettepaneku järgmiseks eelarveaastaks, mis esitatakse justiitsministrile, ning otsustab rahastuse üldise jaotuse eelarveseaduses sätestatud raamistikus. Kohtuhaldusorgan osaleb niisiis küll kohtute eelarve eelnõu koostamisel ja selle täitmisel, kuid parlamendis kaitseb eelarve eelnõud justiitsminister, kes töötab kohtusüsteemiga koos.

Tuleb tunnistada, et kohtuhaldusmudeli muutmise põhiseaduslikke aspekte on meil seni kahetsusväärselt vähe uuritud. Kogu sellealane diskussioon näib olevat kantud justkui vaieldamatust eeldusest, et kohtute ministeriaalne haldamine on midagi üdini negatiivset, samas kui selle üle andmine kohtusüsteemile endale ainult positiivse märgiga. Harvad pole ka juhtumid, mil kohtute ministeeriumipoolset haldamist on nimetatud suisa nõukogulikuks, mis mõistagi jätab tähelepanuta, et kohtusüsteeme hallatakse ministeeriumi vahendusel väga paljudes nii Mandri-Euroopa kui ka common law riikides, mis pole kunagi isegi mitte nõukogude mõjusfääri kuulunud. Hoopis vähetuntud on fakt, et Eesti õigusemõistmise ajalugu tunneb juba ühte lühikest periood, mil kõigi kohtute haldamine kuulus kohtusüsteemile endale ning seda korraldas institutsionaalselt kõrgeim kohus. Paradoksaalselt jääb nimetatud periood justnimelt nõukogude aega, täpsemalt möödunud sajandi kuuekümnendatel aastatel, mil kõiki Eesti NSV kohtuid haldas Ülemkohus. Seda teades võiks pigem ministeriaalsest mudelist loobumist pidada nõukogude süsteemi juurde tagasipöördumiseks?

Kohtuhaldusmudeli eelnõu näeb ette kohtuhaldusülesannete täieliku üleandmise ministeeriumilt kohtusüsteemile, luues endale selleks riigistruktuuris täiesti uue ameti ehk Kohtuhaldusteenistuse (KHT). KHT alla koondatakse senised Justiits- ja Digiministeeriumi kohtuhaldusülesanded, kohtute tsentraliseeritud tugiteenused (näiteks tõlketeenistus, arhiiviteenistus) ning kohtudirektori täidetavad ülesanded (näiteks finants- ja varahaldus). Senine kohtute haldamise nõukoda kujundatakse ümber kohtute haldus- ja arendusnõukoguks, mille pädevusse antakse kõige olulisemate kohtuhaldust puudutavate küsimuste otsustamine. Kuigi eelnõuga kavandatavad ümberkorraldused on äärmiselt põhimõttelised, puudub eelnõus muudatuste sisuline põhiseaduspärasuse analüüs. Näib, et eelnõu põhiseaduspärasust eeldatakse, sest seletuskirja vastava osa tuuma moodustab lõik mille kohaselt: „Eesti Vabariigi põhiseaduse kohaselt ei saa kohtusüsteem olemuslikult kuuluda mitte ühegi ministri valitsemisalasse. Õigusemõistmine on iga riigi põhifunktsioon ja selle toimimine ei saa sõltuda konkreetse ministri või erakonna poliitilistest eelistustest ega hetkevajadustest. Õigusemõistmise usaldusväärsuse ja kohtuvõimu autonoomsuse tagamiseks on vaja senist kohtute haldusmudelit muuta ning käsitada esimese ja teise astme kohtuid õigusaktides põhiseadusliku institutsioonina, nagu on ette näinud põhiseadus.“ On tähelepanuväärne, et nimetatud lõik ei sisalda mitte ühtegi viidet mõnele põhiseaduse sättele, mille pinnalt taolised põhimõtted on tuletatud. Seetõttu ei saa tsiteeritut pidada millekski muuks kui pelgalt deklaratiivseks loosungiks. Rääkimata sellest, et eelnõu koostajate arvates ei tohi ilmselt kohtuvõrk ega kohtuasjade menetlusajad olla erakondadevahelise ja parlamentaarse diskussiooni objektiks. Ometigi näeb põhiseadus ühemõtteliselt ette, et kohtukorralduse kehtestab seadus.

Esimese probleemi, mille kohtuhaldusmudelit revideeriv eelnõu tõstatab, võib tinglikult kokku võtta märksõnasse õigustloovate aktide andmise volitus. Nimelt kavandab eelnõu rea selliste küsimuste otsustamise, mida kehtiva kohtute seaduse järgi on volitatud otsustama valdkonna eest vastutav minister määrusega, üle anda loodavale kohtute haldamise ja arengu nõukogule.

Kahtlusteta on nende näol tegemist kohtukorralduslike küsimustega. PS § 149 lg 4 määrab ühemõtteliselt, et kohtukorralduse ja kohtumenetluse korra kehtestab seadus. Veelgi enam: PS § 104 lg 2 p 14 tähenduses on kohtukorralduse ja kohtumenetluse seadused konstitutsioonilised seadused. Kogumis tuleneb mõlemast sättest seega põhiseadusandja selge arusaam, et kohtukorralduse küsimuste otsustamine on reserveeritud parlamendile. Mõistagi võib viidatud PS sätete valguses näha problemaatilisena isegi juba kehtiva kohtute seaduse regulatsiooni, mis üldse nende otsustamise parlamendilt ministrile ära on delegeerinud. Samuti võib arutleda selle üle, kas kõigi nende kohtukorralduslike küsimuste otsustamine – nagu näiteks talaari kirjelduse kehtestamine – täidavad olulisuse kriteeriumi, õigustamaks nende hõlmamist parlamendireservatsiooni põhimõttega. Mööndes, et parlamendireservatsiooni piirid pole isegi konstitutsiooniliste seaduste puhul alati ühemõtteliselt selged, erineb kehtiva kohtute seaduse lähenemine eelnõu omast siiski kardinaalselt vähemalt kahes punktis.

Esiteks on ministri määrus põhiseaduses otseselt ära nimetatud õigustloov akt (PS § 94 lg 2), samas kui mistahes loodavale kohtuhaldusorganile põhiseadus sellist volitust ei anna. Teiseks – delegeerides nimetatud kohtukorralduslike küsimuste otsustamise ministrile, säilib Riigikogu pädevus teostada ministri tegevuse üle nimetatud osas parlamentaarset kontrolli, mis omakorda negatiivse tulemuse korral võib viia ministri umbusaldamiseni.

Asendades kohtukorralduslike küsimuste parlamendilt edasidelegeerimise võrrandis ministri kohtute haldamise ja arendamise nõukoguga, delegeeritakse vastavate aktide kehtestamispädevus organile, keda põhiseadus ei nimeta. Tähelepanuta ei saa jätta sedagi, et loodava kohtute haldamise ja arendamise nõukogu enamuse moodustavad kohtunikud, kellele põhiseadus paneb selgelt õigusemõistmise, kuid mitte poliitika kujundamise ülesande, mida täna ministri kehtestavad õigusaktid kahtlemata peegeldavad. Mõne Riigikogu liikme kaasamine nõukogu koosseisu nimetatud pädevuslünka kindlasti ei korva.
Riigikohtu üldkogu on normiloomefunktsiooni delegeerimise põhiseaduslikku lubatavust käsitlenud kohtuasjas (RKÜK 26. aprill 2016 asjas 3-2-1-40-15), milles oli vaidluse all riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise aluste ja maksmise korra kehtestamise delegeerimine Advokatuuri juhatusele, samas kui varem oli nimetatud korral kehtestamise pädevus kuulunud justiitsministrile. Kokkuvõttes leidis Riigikohus, et delegeerides riigi õigusabi tasude ja kulude korra kehtestamise advokatuurile, ei järginud seadusandja põhiseaduslikku otsese riigivõimu reservatsiooni põhimõtet, mis nõuab teatud küsimuste otsustamist demokraatlikult enam legitimeeritud riigiorgani poolt.

Kuigi Riigikohtu üldkogu ei välistanud, et teatud tingimuste täidetuse korral ei keela põhiseadus normiloomefunktsiooni delegeerimist ka põhiseaduses nimetamata institutsioonile, kui seda põhjendab tema põhiseaduslik staatus, ei saa kohtutesüsteemi puhul jätta tähelepanuta, et siinkohal omistatakse õigustloova akti andmine riigivõimule, kelle põhiseaduslik ülesanne on õigustloovate aktide üle kontrolli teostamine. Seega luuakse eelnõuga olukord, kus edasiselt langevad kohtukorralduslike küsimuste otsustaja ja kontrollija kokku. Lõppastmes pole siin tähtsusetu seegi, et põhiseadus ei näe ette muust kohtusüsteemist eraldiseisvat konstitutsioonikohut, mistõttu ka õigustloova akti põhiseaduslikkuse järelevalve kuulub Riigikohtule kui institutsioonile, kes oma liikmete kaudu kohtute haldamise ja arengu nõukogus osaleb.

Teise suure küsimusteringina tõstatab eelnõu probleemi põhiseaduses ette nähtud parlamentaarse kontrolli teostamise võimalikkusest olukorras, kus kohtuhalduse eest ei vastuta enam ükski minister. Kohtusüsteemi ülesanded on olemuslikult erinevad õiguskantsleri, riigikontrolli ja Eesti Panga omadest ning seetõttu esimese ja teise astme kohtute võrdlemine nende põhiseaduslike institutsioonidega mitteasjakohane. Õigusemõistmine on riigi tuumikülesanne, mille tagamine eeldab õigusemõistmiseks mitte ainult tingimuste loomist, vaid ka kohtupidamise arengu kavandamist nii lühemas kui pikemas perspektiivis. See nõuab omakorda vastavate ühiskondlike ootuste sõnastamist ning nende üle debateerimise võimalust demokraatlikus otsustusprotsessis ühest küljest ning teisest küljest igaühe arupärimisõigust, kui õigusemõistmine pole kättesaadav või ei toimi korrakohaselt. Ühiskondlike sihtide seadmine on ühemõtteliselt demokraatlikult legitimeeritud organite, s.o rahva poolt otse valitava Riigikogu ja tema ees poliitilist vastutust kandva valitsuse, pärusmaa. Seda rolli ei saa kandma volitada kohtunikke, keda põhiseadus on legitimeerinud õigust mõistma, mitte aga poliitikat kujundama. Viimast kinnitab ühemõtteliselt ka seik, et kohtuniku põhiseaduslikud tagatised, seal hulgas ameti eluaegsus, välistavad tema mistahes vastutuse kohtuhalduspoliitiliste otsustuste eest.

Menetletav kohtute seaduse muutmise eelnõu ignoreerib kirjeldatud arusaama täielikult. Eelarvekärbete valguses möödunud aastal lahvatanud diskussioon kohtute sulgemise üle näitas kujukalt, kuidas kohtuhalduspoliitika on päevapoliitika par excellence ja veelgi enam. Arutelu Viru Maakohtu Jõhvi kohtumaja – muide üks uuemaid kohtumaju Eestis – sulgemise üle võib praeguse rahvusvahelise olukorra kontekstis vaadelda ka osana julgeolekupoliitilisest diskussioonist. Menetletava kohtute seaduse muutmise eelnõu järgi kuulub aga kohtumajade sulgemine edasiselt kohtute haldamise ja arengu nõukogu pädevusse. Utreerides ei välista eelnõu seega kuidagi olukorda, kus olles nt eelarvekärbete tegemiseks sunnitud valima oma personali olulise vähendamise või kinnisvara kokkutõmbamise vahel, otsustab nimetatud organ sulgeda kõik kohtumajad üle Eesti, jättes alles vaid pealinnas asuvad. Kuna kohtuvõrk pole enam poliitikakujundamise esemeks, siis pole aru pärida enam kelleltki ning vastutust taolise otsustuse eest ei kanna keegi.

Mõistagi võib arvata, et kohtuvõrgu likvideerimise otsus jääb kohtute haldamise ja arengu nõukogu luigelauluks, sest seadusandja reageeriks tõenäoliselt kiiresti, võttes oma pädevusse tagasi küsimuse, mis talle põhiseaduse järgi kuulub. Teisalt nähtub sellest, et selliste küsimuste äravõtmine parlamendi käest ei ole kuidagi kooskõlas põhiseaduse riigiehituslike põhimõtetega.

Viimane probleem toob meid esimese ja teise astme kohtute eelarve kujundamise küsimuse juurde. Kohtusüsteemi eelarve on osa riigieelarvest, mille koostamine on puhtakujuliselt poliitiline nähtus. Kohtuhalduse praeguse mudeli juures esindab kohtusüsteemi riigieelarve läbirääkimistel justiitsminister, kusjuures läbi koalitsioonikõneluste ja poliitiliste kokkulepete võib kohtusüsteemi areng olla riigieelarves prioritiseeritud. Meenutame siinkohal eelmise kümnendi algusesse jäänud n-ö saja päeva projekti, mille sümboolseks sihiks oli Eesti kohtumenetluse keskmise kestuse lühendamine saja päevani. Projekti realistlikkus tekitas mõistetavalt toonases kohtunikkonnas kahtlusi, kuid faktiks jääb, et nimetatud eesmärgi saavutamiseks eraldati riigieelarvest kohtusüsteemile täiendavalt mitu miljonit eurot, mis võimaldas kaasata kohtunike abistamiseks kohtujuristid, kelleta kohtunikud täna enam oma professionaalset elu ette ei kujutaks.

Menetletava kohtute seaduse muutmise eelnõu järgi ei esinda eelarve koostamise protsessis kohtusüsteemi enam minister, vaid seda ülesannet täidab kohtuhaldusameti juht ühes Riigikohtu esimehega. Sarnaselt muude põhiseaduslike institutsioonidega saavad nad võimaluse oma ettepanekuid kaitsta Riigikogus ehk pärast seda, kui valitsus on eelarves juba kokku leppinud ning algamas on selle parlamentaarne menetlus. Kes on vähegi meie eelarveprotsessiga pidanud oma tööalases elus kokku puutuma, see teab, et eelarve menetlemise parlamentaarne staadium on lootusetult hilja oma finantspositsiooni kaitsmiseks. Riigieelarve suured prioriteedid on koalitsioonipartnerite vahel kokku lepitud juba enne selle eelnõu heaks kiitmist Vabariigi Valitsuses, mistõttu protsessi parlamendis kaasatutele jäävad vaid tühjad pihud. Parimaks illustratsiooniks sellele on teiste põhiseaduslike institutsioonide, seal hulgas Riigikohtu enda eelarve, mis on läbi aastakümnete jäänud samasse suurusjärku. Arvestada tuleb sedagi, et nii kohtuhaldusameti juht kui Riigikohtu esimees peavad olema täiesti apoliitilised figuurid, mis kahandab nende võimalused mistahes eelarvepoliitilistel läbirääkimistel oma positsioone läbi suruda praktiliselt nullini.

Samas on eelarveprotsessil ka teine külg: eelarve kujundamine ei ole ainult oma põhifunktsioonide täitmiseks raha taotlemine, vaid ka selle kasutamine ning järelevalve selle kulutamise üle. Tänases kohtuhaldusmudelis vastutab esimese ja teise astme kohtute eelarve kasutamise eest minister, kellelt Riigikogul on võimalik aru pärida või koguni avaldada talle umbusaldust. Kavandatavas kohtuhaldusmudelis, kus vastutus eelarve kasutamise eest jääb ilmselt kohtuhaldusameti juhi ja Riigikohtu esimehe kanda, sellist parlamentaarse tagasisidestamise võimalust enam ei eksisteeri. Nii ühe kui teise puhul pole eelarve kasutamise puudujääkide korral võimalik panna maksma parlamentaarset vastutust, mis tähendab, et esimese ja teise astme kohtute eelarvete osas tekib ulatuslik kontrollivaba ruum. Asjakohatu on paralleeli tõmbamine teiste põhiseaduslike institutsioonide nagu õiguskantsler, riigikontroll või Vabariigi Presidendi kantselei, sest nende eelarvemahud on võrreldes esimese ja teise astme kohtute omadega miniatuursed, samas kui kohtusüsteemi kasutada on iga-aastaselt ca 60 miljonit eurot eelarvevahendeid.

Kokkuvõtteks: küsimus kohtuhaldusmudelist pole üldse mitte niivõrd küsimus ministri kui täitevvõimu esindaja rollist selles, kuivõrd parlamendi volitustes kohtupidamise kujundamises kaasa rääkida. Kohtuhalduse toetamine piltlikult öeldes ministeeriumi najale pole põhiseaduslikus vaates midagi enamat, kui efektiivne vahend selle eesmärgi saavutamisel. Põhiseadus on selles küsimuses täiesti ühemõtteliselt selge: nii kohtukorralduse kui kohtupidamise reeglite kehtestamine saab toimuda vaid konstitutsioonilise seadusega ja on seega Riigikogu prerogatiiv. Mõistagi võime me arutleda selle üle, milliste kohtuhalduse n-ö igapäevaküsimuste lahendamisse peaks kohtunikkonda enesekorraldusõiguse alusel senisest enam kaasama, kuid kohtuhalduse põhiküsimused nagu õigustloovate aktide andmine, kohtuvõrgu korraldamine ning kohtusüsteemi eelarve kujundamine ja selle üle teostatav järelevalve saavad minu hinnangul põhiseaduse järgi olla parlamendi pädevuses.

Hinnates aga tänase Eesti kohtusüsteemi ees seisvaid ülesandeid laiemalt, siis enam kui kunagi varem joonistub täna siin fundamentaalseima probleemina välja töökoormuse ebaühtlane jaotus. Meie kohtute töökoormus on jaotunud ebavõrdselt kõigepealt horisontaalsel tasandil ehk sama astme kohtute vahel, kus on selgelt kohtuid, milles töötavate kohtunike koormus on lausa üliinimlik, ning kohtuid, kus see on võrreldamatult väiksem. Selle kõrval on töökoormus ebavõrdne ka vertikaalselt, sest 2/3 meie kohtusüsteemist tegeleb ainult edasikaebuste läbivaatamisega. Nende küsimuste lahendamine eeldab aga tegelikesse probleemidesse süvenemist kohtumenetluste tasandil ega ole lahendatavad mingi kohtuhalduse mudeli muutmisega. Julgen välja öelda, et meie kohtusüsteem on kriisis, mida illustreerib süsteemi tasandil Eesti pidev kukkumine kõikvõimalikes kohtusüsteemide rahvusvahelistes võrdlustabelites ning üksikisiku tasandil kohtunike järjest kiirenev ametist lahkumine ehk kaadrivoolavus ning kohtunikuameti vähene atraktiivsus juriidiliste elukutsete seas. Tasub küsida, kas kohtuhaldusmudeli muutmine suudab neid sisulisi probleeme lahendada või panustab pigem selle asemel kriisi jätkuvasse süvenemisse.

Excluding Russian Citizens from Local Elections Amid Security Concerns
On 26 March 2025, the Parliament of the Republic of Estonia (Riigikogu) amended the composition of the electorate for local government elections in accordance with the procedure prescribed by the Estonian Constitution. The right to vote in local elections is now restricted to citizens of the Republic of Estonia and of the European Union. Prior to this amendment, Section 156 of the Constitution had granted voting rights in local elections to all permanent residents of a municipality who met legal age and residency requirements, irrespective of nationality. This broad eligibility included individuals from various countries, provided they were at least 16 years of age. A significant portion of these voters were Russian-speaking residents, primarily citizens of the Russian Federation or Belarus, or stateless persons originating from these states. The decision to revise the electorate was driven by Estonia’s recent historical experiences, the Russian Federation’s war of aggression in Ukraine, and increasing influence operations in both Estonia and Europe more broadly. A brief contextual overview helps to elucidate the motivations behind this constitutional change.

Background of electoral amendment
The definition of the electorate in local government elections across Europe has always been highly variable. There exist no binding, uniform principles or practices, given the diversity of national histories and sociopolitical contexts. As such, states retain the discretion to regulate voter eligibility in line with their own democratic frameworks and priorities. Importantly, the Estonian Constitution does not treat the right to vote as a universal human right but rather as a political right derived from the Constitution, regulated at the level of statutory law.

Historical context shaping the electorate
Repressions, forced deportations, and mass emigration during World War II resulted in the loss of over ten percent of the Estonian population, disproportionately affecting the national elite and drastically altering the demographic composition within a short time span.

These demographic changes were accompanied by the imposition of communist ideology and Russian imperialist narratives in everyday life. Estonians found themselves on the verge of becoming a minority in their own country, sidelined in public life. In both the capital, Tallinn, and the northeastern region of Ida-Viru, ethnic Estonians became a demographic minority. The influx of Russian-speaking populations, the spread of the Russian language in administration and public services, and disregard for the preservation of Estonia’s living environment and national culture compounded the societal impact.

The abuses of this period have been meticulously documented in Estonia 1940–1945. Reports of the Estonian International Commission for the Investigation of Crimes Against Humanity (Tallinn, 2006). Victims of Soviet communism and Stalinist repression long awaited an apology or formal acknowledgment of wrongdoing – something akin to the moral gesture made by Willy Brandt during his visit to the Warsaw Ghetto. No such apology was ever forthcoming in Estonia, yet the collective memory of suffering and a latent sense of insecurity remained.

The collapse of the Soviet Union presented Estonia with the opportunity to restore its sovereignty, which was formally achieved on 20 August 1991. The democratically elected Supreme Council (Estonian Parliament) declared the legal continuity of the Republic of Estonia and established a Constitutional Assembly to draft a new Constitution. However, at the time of this reassertion of independence, Soviet military forces, their personnel, and numerous migrants remained in Estonia. Active military units withdrew only by September 1994, but many associated workers and administrators remained.

The drafters of the Constitution acknowledged this de facto situation and sought to integrate long-term residents – products of decades of migration – into Estonian society. As such, the constitutional provision extended voting rights in local elections to all permanent residents, without distinction of nationality or citizenship. The concept of “permanent residence” was interpreted generously. Although integration occurred – albeit more slowly than hoped – pressures persisted, especially in favour of continued Russian-language use in education and public life. In Tallinn and Ida-Viru County, including Narva, local administrations were dominated by Russian-speaking individuals.

In the early 1990s, it was hoped that Soviet-era migrants would adopt Estonian citizenship and integrate into society. However, the reality diverged from these expectations. Due in part to the Russian Federation’s overt hostility and covert resistance, only around 60% of Russian-speaking residents in Estonia had acquired Estonian citizenship by 2021.

What Western observers often overlook – and Russian propaganda wilfully ignores – is that citizenship entails a relationship of allegiance to the state. Under Russian law, this includes obligations such as military service and loyalty to the state. When coupled with the repeatedly stated assertion by President Putin that “Russia ends nowhere”, the implication is clear: the Russian state continues to see itself as an imperial power, justified in reasserting control over former Soviet territories.

The security imperative and constitutional change
Russia’s full-scale invasion of Ukraine in 2022 marked a watershed in Estonia’s national security posture. It necessitated a fundamental re-evaluation of citizenship and electoral rights from a security perspective. Given Estonia’s historical traumas and the documented modes of Russian influence operations, the need for constitutional safeguards became inescapable.

On 18 October 2022, the Riigikogu adopted – with a significant majority – a resolution declaring the Russian Federation a state sponsor of terrorism. This political stance made it morally and logically untenable to allow the citizens of such a state to continue participating in Estonia’s internal democratic processes.

Under the Estonian Constitution, local governments independently manage all matters concerning local life. Like many democratic nations, these municipalities play a crucial role in managing educational policy, strategic planning, and even participate in the electoral college for electing the President of the Republic. The continued involvement of citizens from an aggressor state in these processes had become ideologically inappropriate and a potential internal security risk.

Moreover, the participation of Russian and Belarusian citizens in Estonian politics came to symbolise a broader challenge: the compatibility of authoritarian regimes with the values of European rule-of-law democracies. Estonia deemed it necessary to draw a firm line.

Legal pathway and public debate
Prior to amending the Constitution, an extensive public debate was held. Arguments for and against the amendment were aired, and legal experts assessed the constitutional and security implications. The chosen legal route was to invoke the urgent amendment procedure under Section 163 of the Constitution. This required a four-fifths majority in Parliament – a nearly unanimous consensus. The requirement was met, with 93 of 101 members voting in favour, conferring the amendment with high legitimacy.

This legislative decision reflected the predominant expectation of the Estonian public and the political elite’s unequivocal stance: matters of Estonian public life are to be decided by Estonian and EU citizens residing in Estonia. The opportunity to obtain Estonian citizenship remains open to all who qualify. Citizenship may be acquired either by birth or through naturalisation under clear, consistent legal conditions known to all applicants.

The issue of stateless persons
A legacy of the post-1992 transition is the continued presence of stateless persons – estimated at around 60,000 individuals – many of them elderly and holders of the so-called “grey passport”. These individuals have opted not to assume any citizenship, often to maintain travel access to both Russia and the European Union. In recognition of this, their voting rights in local elections have been extended for one additional election cycle. Thereafter, they must regularise their citizenship status or forfeit the right to vote.

Põhiseaduse piirid kohtusüsteemi ümberkujundamisel ehk kas tuleviku määrab grammatika?
Viimasel ajal on kohtunikkonnas elavat ja avalikkuses enamasti negatiivset või vähemasti ettevaatlikku vastukaja leidnud ettepanek kohtusüsteemi tõhustamiseks ühendada sama astme kohtuasutused. Selline ettepanek on tehtud Justiits- ja Digiministeeriumi 25. aprilli 2025. a väljatöötamiskavatsuses (VTK) „Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamine jt ettepanekud“. Seepeale on pöördumistega esinenud mitmete kohtute kohtunikud ja kohtuesimehed, kes on mõtet vastustanud, tuues mh välja ettepaneku võimaliku vastuolu Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 148 ja 149. Viimati esitas oma kohtute ühendamist vastustava seisukoha põhiseaduslikkuse aspektist riigiõiguse blogis Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik Janar Jäätma. Hea kolleegi arutlused kutsuvad avama diskussiooni PS §-de 148 ja 149 sisu ja tähenduse üle. Rõhutan, et need on minu enda mõtted ega esinda teiste riigikohtunike arusaamasid. N-ö lõplik tõde saab selguda vaid Riigikohtu otsuse näol võimaliku regulatsiooni põhiseaduspärasuse kohta. Loodan aga, et sinnani ei pea jõudma ning argumendid saavad juba eelnevalt igakülgselt kaalutud ja riskid hinnatud. 

Milleks ühendada kohtuasutusi?
Esiteks soovin märkida, et kohtute ühendamise idee ei ole ootamatu ega läbi rääkimata. See teema on siiski kohtusüsteemis ringelnud juba 4–5 aastat ühe võimaliku kohtute tõhustamise abinõuna. Ka siinkirjutaja on korduvalt ja avalikult juhtinud kohtusüsteemi tõhususe probleemidele tähelepanu ning esinenud kohtute ühendamise mõttega, mh ettekannetes 2023. ja 2024. aastal nii kohtunike täiskogudel kui ka Riigikogus. Enamgi veel, just kohtute võimalik ühendamine tõusis üheks põhiliseks vaidlusteemaks uue kohtu arengukava ettevalmistamisel.

Ma ei hakka siinkohal pikemalt kordama argumente, miks kohtute ühendamine võiks olla mõistlik, vaid keskendun põhiseaduspärasuse hindamisele.

Kriitika esitatud argumentide kohta
Siinkirjutaja arvates on kohtute ühendamise vastased argumendid võimalik suures osas kahtluse alla seada, isegi ümber lükata. Seejuures saab argumentatsioonis tugineda mh põhiseaduse kommentaaridele, esmajoones on PS § 148 omadele, mis Juura põhiseaduse kommentaaris (2020) on koostanud Mait Laaring (Laaring (2020)) ja Teaduste akadeemia kommentaaris (2022) Priit Pikamäe (Pikamäe (2022)).

Milline on PS §-de 148 ja 149 ajalooline mõte?
PS §-d 148 ja 149 kirjeldavad kohtusüsteemi ülesehitust ja organisatsiooni võrdlemisi detailselt, nähes ette nii kohtute liigid (PS § 148) kui ka kohtusüsteemi kolmeastmelisuse (PS § 148). Seda muuseas oluliselt erinevalt 1920. aasta ja 1938. aasta põhiseadustest, kus kohtusüsteemi kirjeldati vaid üldiselt. Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtub, et ajalooliselt oli sätete põhiline ja sisuline soov muuta nõukogudeaegne kaheastmeline kohtusüsteemi, luues apellatsiooniinstants esimese astme ja kassatsioonikohtu vahele (vt ka Pikamäe (2022), p 1). See oli selge valik põhiseaduse koostamisel. Samasugune selge valik oli luua esimese kohtuastme tasandil halduskohtusüsteem, milles lahendataks avalik-õiguslikke vaidlusi. Need olid kaks selget ja põhimõttelist valikut. Kohtusüsteemi täpne kirjeldus pidi välistama seadusandja ja täitevvõimu omavoli (vt ka Laaring (2020), p 2).

Kas PS § 148 on mõistetav reegli või printsiibina? Mida tähendab PS-s kohtute kohta mitmuse kasutamine?
Keskne küsimus PS §-de 148 ja 149 mõistmisel on see, kas ja kuivõrd on need hinnatavad kohtusüsteemi osas seadusega mittekorrigeeritava reeglina või võimaldavad kaalumisruumi printsiibina.

Nii M. Laaring kui P. Pikamäe on PS kommentaarides ühte meelt, et PS § 148 lg 1 regulatiivne tähendus on iseseivalt pigem tagasihoidlik, piirdudes pigem kohtusüsteemi ülesehituse kirjeldamisega (Laaring (2020), p 5); Pikamäe (2022), p 1). P. Pikamäe lisab, et üldiselt ei ole sedavõrd üksikasjalik kohtusüsteemi ülesehituse äratoomine põhiseaduses tavapärane ega ka mõistlik, kuna see võib osutuda takistuseks kohtusüsteemi kaasajastamisel (Pikamäe (2022), p 1). Nende seisukohtadega saab vaid nõustuda.

Koostoimes PS §-ga 149 tuleneb §-st 148 esmajoones kohtusüsteemi ülesehituse institutsionaalne garantii (Laaring (2020), p 3). Samuti ei või kaotada üht või teist PS-s nimetatud kohut või kohtu liiki tervikuna, st maa-, haldus- ja ringkonnakohtuid kaitseb institutsionaalne garantii üksnes asutuste liikide lõikes, konkreetsete asutuste loomise, lõpetamise või ümberkorraldamise üle otsustab Riigikogu (Laaring (2020), p 3).

Põhimõtteliselt eri meelt on kommentaaride autorid aga küsimuses, kuidas mõista PS §-s 148 (aga ka §-s 149) kohtute kohta kasutatud mitmuse vormi. M. Laaring arvab sarnaselt J. Jäätmaga, et mitmuse vormi kasutamist maa-, haldus- ja ringkonnakohtutest rääkimisel ei saa pidada juhuslikuks ning et sellest võib järeldada põhiseadusandja soovi näha ette mitu samasse liiki kuuluvat asutust, et tagada kohtuliku õiguskaitse mõistlik territoriaalne kättesaadavus kogu riigi ulatuses (Laaring (2020) p 3). P. Pikamäe on jõudnud täpselt vastupidisele seisukohale, et kuna kohtute paljusus ei ole eesmärk omaette, vaid tegemist on õigusemõistmise kättesaadavuse vahendiga, ei nõua PS § 148 seadusandjalt mitme esimese ja teise astme kohtu rajamist, kui nimetatud eesmärk saavutatakse mõnel muul kohtusse pöörduja jaoks sama tõhusal viisil (Pikamäe (2022), p 5). Ehk kokkuvõttes ei saa kohtute mitmuses näha reeglit, vaid printsiipi. Siinkirjutaja nõustub P. Pikamäe argumentatsiooniga nii selle veenvuse kui ka reaalse elu vajadustega arvestamise tõttu.

Mõlemad kommentaaride autorid on sama meelt, et üksnes põhiseadusega ei ole võimalik kohtusüsteemi korraldust kindlaks määrata ning seda mõistis ka põhiseadusandja. Kindlasti ei soovitud kohtusüsteemi ja organisatsiooni põhiseadusega n-ö kinni kirjutada, jättes seadusandjale kohtukorralduse üksikasjalikumal kujundamisel suure otsustusruumi ja määrates PS §-s 149 üksnes kolmeastmelise kohtusüsteemi garantii (Pikamäe (2022), p 3; Laaring (2020), p 6).

PS §-de 148 ja 149 tõlgendamisel tuleb arvestada ka seda, et nimetatud sätted kasutavad lisaks muudele kohtute nimetustele ka „linnakohtute“ nimetust, mis omal ajal tegutsesid paralleelselt maakohtutega eraldi territoriaalse alluvusega. 2006. aasta reformiga ühendati seni eraldi kohtuasutustena toiminud maa-, linna- ja halduskohtud neljaks maakohtuks ja kaheks halduskohtuks ehk sisuliselt nimetati linnakohtud ümber maakohtuteks. Põhjenduseks toodi, et nimetatud kaks kohut ei erine üksteisest oma pädevuse poolest. Samuti ei nõua PS kohtusüsteemis mitte linnakohtu nimetust kandva kohtuasutuse, vaid teatud pädevusega esimese kohtuastme olemasolu. Selle seisukohaga on selgelt nõustunud ka P. Pikamäe, (Pikamäe (2022), p 6). Vastustanud ei ole seda muudatust ka M. Laaring (Laaring (2020), p-d 4, 6).

Lisaks, mõistes äärmiselt jäiga reeglina PS §-s 148 märgitud kohtute mitmust, tekib küsimus, kuidas on seni mh Riigikohtu praktikas mööda vaadatud nt PS § 146 esimese lause („Õigust mõistab ainult kohus.“) kategoorilisest sõnastusest, rõhutusega sõna „ainult“, tunnustades õigusemõistmist mh nii riigihangete vaidlustuskomisjonis, töövaidluskomisjonis kui ka haldusorganites ja legitimeerides seni kohtuvälist väärteomenetlust ning õigusemõistmist rahvakohtunike poolt. Ehk kokkuvõttes tuleks reeglit näha siiski selles, mida tõesti põhiseaduslikku väärtusena on põhiseaduses teadlikult otsustatud selliselt, et seadusandjal peaks kaalumisruum puuduma nagu nt riigikogu liikmete arvu osas.

Kas tagada tuleb esmajoones kohtu kui asutuse või kohtu kui õigusemõistmise organisatsiooni kättesaadavus?
J. Jäätma leiab, et PS § 148 peab silmas just kohtuasutusi, mis peavad katma kogu Eesti territooriumi ja mida peab seega mitmuse tõttu olema vähemalt kaks.

Siinkirjutaja sellega ei nõustu. Nagu juba märgitud, ei eristatud põhiseaduse koostamise ajal kohtuid kui asutusi kohtutest kui õigusemõistmise kohtadest ehk iga kohus paiknes eraldiseisva asutusena ühes kohas, mõistes seal vastavalt oma territoriaalsele alluvusele ka õigust. 2006. aasta reformiga muudeti seda aga põhimõtteliselt, kui senised kohtud liideti asutusena ja nende koosseisus nähti ette õigusemõistmise füüsiliste punktidena kohtumajad. Selline süsteem kehtib siiani ja selle põhiseaduspärasust pole kahtluse alla seatud.

Siinkirjutaja arvates on PS § 148 mõte tagada õigusemõistmise mõistlik kättesaadavus kogu Eesti territooriumil. See, kas seda tehakse sama kohtuastme raames läbi mitme kohtuasutuse või sama kohtuasutuse mitme kohtumaja kaudu, on teisejärguline. Inimeste seisukohast on oluline tagada õigusemõistmise kättesaadavus. Õigusemõistmise kättesaadavuse tagamiseks võib parlament kohtusüsteemi korraldada ka muudelt alustelt lähtuvalt, sh ühendades nt ühte kohtuasutusse kõik sama tasandi kohtud (Pikamäe (2022), p 4). Arvestada tuleb sedagi, et infotehnoloogiliste vahendite laialdase leviku tingimustes on kohtusse pöördumise õiguse realiseerimine saanud võimalikuks ka eemalt. Et kohtute paljusus ei ole eesmärk omaette, vaid tegemist on õigusemõistmise kättesaadavuse vahendiga, tuleb asuda seisukohale, et PS § 148 ei nõua seadusandjalt mitme esimese ja teise astme kohtu rajamist, kui nimetatud eesmärk saavutatakse mõnel muul kohtusse pöörduja jaoks sama tõhusal moel (Pikamäe (2022), p 5). Ka M. Laaring leiab, et oluline on tagada just kohtuliku õiguskaitse mõistlik territoriaalne kättesaadavus kogu riigi ulatuses (Laaring (2020) p 3), kuigi tema nägi selle saavutamiseks sarnaselt J. Jäätmaga vajadust säilitada mitu esimese astme kohut.

Eespool viidatud linnakohtute kaotamisega seonduv kinnitab, et põhiseadusandja ei pidanud silmas, et iga hinna eest tuleb säilitada linnades õigusemõistmine just linnakohtute kaudu. Linnakohtu mõiste oli ju just kohtumajale viitav.

Kriitikute loogika järgi oleks põhiseadusega kooskõlas justkui lahendus, et õigusemõistmine koondatakse kahte (mitmus ju!) maakohtusse kahe või isegi ühe kohtumajaga, mis siinkirjutaja arvates moonutaks märksa enam PS § 148 mõtet.

Kas üks ringkonnakohus on keelatud ja sellest tulenevalt ka üks maakohus ja halduskohus?
Siinkirjutaja ei nõustu ka käsitlusega, nagu saaks ainuüksi mõistest „ringkonnakohus“ teha järelduse, et neid peaks olema vähemalt kaks, kuna väljend „ringkond“ sellele justkui viitaks. Tegu on pigem otsitud ja ainuüksi tekstile tugineva argumendiga. Ei PS § 148 ega 149 kujunemise allikatest saa sellist järeldust teha, kui tegelikult võeti vaid üle kunagine apellatsioonikohtu nimetus. Oluline ja põhimõtteline oli seevastu seadusandja otsustus näha ringkonnakohus ette apellatsioonikohtuna (PS § 149 lg 2), mitte aga nende arv. Seega langeb ära argument, et kuna ringkonnakohtuid peab olema kaks, siis sellest justkui järeldub, et vajalik oleks ka kaks maakohut.

Siinkohal võib märkida, et põhiseaduse järgi ei pea ringkonnakohtute pädevus olema territoriaalne. Tõenäoliselt oleks põhiseaduspärane ka nt lahendus, kus üks ringkonnakohus lahendaks kaebusi halduskohtute otsuste peale ja teine maakohtu otsuste peale.

Kas kohtute ühendamine kaotaks vajaduse Riigikohtu kui kassatsioonikohtu järgi?
Põhjendatud ei ole ka argument, nagu kaoks kohtute ühendamisega vajadus Riigikohtu kui kassatsiooniinstantsi järgi ja piirduda võiks ringkonnakohtu lahenditega. Esiteks oleks see otseses vastuolus PS § 149 lg 3 järgse otsusega Riigikohtu kui kõrgeima kohtu ja kassatsiooniinstantsi kohta. Kuna üleüldiselt demokraatlikud riigid tunnustavad kõrgema astme kohtuid õigusküsimuste lahendajana lisaks tõenditega tegelevale apellatsiooniinstantsile, pole kohta ega vajadust ka diskussiooniks kolmeastmelise kohtusüsteemi muutmiseks. See ei tähenda, et osades asjades ei võiks edasikaebeinstantse piirata, näiteks suuremate asjade alustamisega ringkonnakohtust, Riigikohtusse kaebamise õigust piirates või esimese astme kohtu lahenditele vaid Riigikohtule kaevata lubades.

Asjakohane ei ole jutt sellest, nagu oleks Riigikohtu põhiline ülesanne ringkonnakohtute praktika ühtlustamine. Tegelikkuses saab ülimalt harva tuua ringkonnakohtute tasandil välja ühtlustamist vajavat kohtupraktikat. Oluline on ka, et ühtlustamist võib vajada teinekord hoopis kohtupraktika ringkonnakohtute endi sees eri koosseisude vahel, milleks ringkonnakohtu tasandil mehhanism puudub.

Kas kohtute ühendamisega koonduks kohtujuhi võim liigselt ühele isikule, kes võiks teha meelevaldseid otsustusi ja seada ohtu kogu kohtusüsteemi sõltumatuse?
Argument kohtujuhile liigse võimu koondumisest väärib kindlasti kaalumist, kuid see risk on samuti maandatav. Esiteks ei oleks üks maakohus enneolematu suurusega asutus ei Eestis ega mujal. Nt Saksamaa Müncheni Landgericht mõistab õigust ca 1,8 miljoni inimese üle ja seal töötab 219 kohtunikku, kokku 489 teenistujat.

Riskikohta saaks näha selles, kui kohtuesimehel oleks suur ainuvõim, ta nimetataks ametisse süsteemiväliselt ning puuduks võimalus teda ametist tagasi kutsuda. Need mured on aga lahendatavad. Kohtureformiga koos peaks minema kohtute haldamine üle Justiits- ja Digiministeeriumilt kohtutele läbi kohtute haldus- ja arendusnõukogu (KHAN). Vastav eelnõu on juba Riigikogu menetluses. Just KHAN peaks edaspidi nimetama kohtute esimehed, teostama nende üle järelevalvet ja otsustama nende tagasikutsumise – need otsused teeb kohtuvõim ise. Sellega seoses väärib muidugi märkimist, et Riigikogule esitatud eelnõus ei ole kohtunike valitud esindajad KHAN-i koosseisus enamuses, ehkki see on olnud kohtunikkonna üldine soov. Lisaks peaks kohtu esimehe ainujuhtimist kontrollima ja vajadusel pidurdama kohtunike valitud kohtu eestseisus, mille nõusolek oleks vajalik olulisemateks otsusteks, mh tööjaotusplaani kinnitamiseks ja muutmiseks. Kolmandaks on kavandatud kohtunikele mehhanism kohtu esimehele umbusalduse avaldamiseks ja tagasikutsumiseks algatamise mehhanism.

Kas kohtute ühendamine võiks viia õigusemõistmise eemaldumiseni inimestest, mh kohtunike koondumiseni keskustesse ja kohtumajade sulgemiseni?
Ka risk kohtumajade sulgemisest ja õigusemõistmise territoriaalsest koondumisest on tõsiseltvõetav. Paraku ei seondu see niivõrd kohtu kui organisatsiooni võimalike muudatustega, vaid pigem riigi üldise demograafilise arengu ja rahaliste võimaluste vähenemisega; samuti asjade lahendamise tehnoloogiliste lahenduste laienemisega. Küll aga võiks just kohtute ühendamisega kaasneva ühesuguse töövooga tagada kohtumajade säilimise kohtades, kus n-ö kohalik rahvas piisavalt tööd ei anna. Sama kohtuasutuse raames oleks lihtsam ka kohtunike ja teiste töötajate liikumine kohtumajade vahel, töötades neile sobivamates kohtades. Mida tõhusamaks saame kohtute juhtimise ja töökorralduse, seda suurem on lootus ka rohkem kohtumaju säilitada.

Kokkuvõte
Eelneva pinnalt järeldan kokkuvõtlikult, et esile toodud väiteid kohtute võimaliku ühendamise põhiseadusevastasuse kohta ei saa võtta absoluutse tõena. Seda ei kinnita nii viimased põhiseaduse kommentaarid kui ka kohtusüsteemi vajadus käia kaasas ühiskonna üldise arengu ja suundadega. Nõustuda tuleb põhiseaduse kommenteerijatega, et mida täpsemalt on kohtuorganisatsiooni PS-s kirjeldatud, seda keerulisem on hoida seda vastavuses tegeliku elu vajadustega (Laaring (2020), p 4; Pikamäe (2022), p 1). Perspektiivis võib olla mõistlik muuta PS §-e 148 ja 149 üldisemaks. Siiski ei peaks ka täna jõudma seisukohale, et kohtusüsteemi suuremad muudatused on võimalikud vaid põhiseaduse muutmise kaudu, selliselt paneksime süsteemi arengu kinni ja jõuaks varem või hiljem tupikusse.

Sissejuhatus
Omaaegne Eesti Vabariigi president Lennart Meri ütles 7. oktoobril 1993 Eesti Televisioonis peaministriga tekkinud vastuseisust tingituna järgmised sõnad: „Eestile on kombeks üks president korraga.“ Rohkem kui 20 aastat hiljem on koalitsioonierakondadel tekkinud soov märkida koalitsioonilepingusse sarnane mõte, aga teise võimuharu kohta – üks maakohtu, üks halduskohtu ja üks ringkonnakohtu asutus (nn ühe kohtu mudel). Kas see sellisel kujul tegelikult realiseerub – elame-näeme. Sama astme kohtute ühendamise mõtet propageeritakse 21. aprilli 2025. a kuupäeva kandvas eelnõu väljatöötamiskavatsuses „Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“. Oma eitavat seisukohta sellele mõttele on väljendanud Pärnu Maakohtu, Tartu Maakohtu, Harju Maakohtu, Viru Maakohtu ja Tartu Ringkonnakohtu esimehed. Seejuures saatsid eraldi arvamused Harju Maakohus, Tartu Maakohus ja Tartu Ringkonnakohus. Sellesse mõttesse suhtusid kriitiliselt riigikohtunikud Ivo Pilving, Vahur-Peeter Liin ja Heili Sepp (Postimees 27. aprill 2025 „Kohtureformiga ei saa rapsida“). Kohtute ühendamise mõte on tekitanud kohtunikkonnas tugevat vastuseisu, mitte üksnes selle tõttu, et see on laiemas ringis sisuliselt läbi arutamata, esitatud pole selle idee toetamiseks kaalukaid argumente, ümber pole lükatud vastuargumente ja näidatud pole ära seda, kuidas see praktikas toimima peaks. Lisaks on tõstatatud ka põhiseaduslik probleem. Selle viimase probleemi kohta ongi paslik mõtteid mõlgutada: mitu astmekohut on siis Eestile kombeks?

PS § 148
Põhiseaduse § 148 sätestab kohtusüsteemi organisatoorse ülesehituse, mille kohaselt peab kohtusüsteem koosnema: 1) maa- ja linnakohtutest ning halduskohtutest; 2) ringkonnakohtutest ning 3) Riigikohtust.

Esmalt pole I ja II astme kohtute puhul konkreetseid kohtuasutusi ehk -organeid nimeliselt nimetatud, erinevalt viimase astme kohtust, milleks on Riigikohus. Kas sellest saab siis järeldada, et põhiseadus lubab luua ühe maakohtu, ühe halduskohtu ja ühe ringkonnakohtu asutuse ehk organi? Riigiõiguses tuleb asutusena ehk organina mõista sellist üksust, millel on oma organisatsiooniline ja funktsionaalne iseseisvus. Organisatsiooniline ja funktsionaalne iseseisvus saab olla üksnes kohtuasutusel ehk kohtuorganil (nt Harju Maakohtul, Tallinna Ringkonnakohtul, Riigikohtul). Organisatsioonilist ja funktsionaalset iseseisvust pole kohtunikul ega ka kohtumajal. Kohtunik pole organ. Kohtumaja on üksnes füüsiline koht, kus kohtunikud oma ülesandeid täidavad, kuid millel puudub organisatsiooniline ja funktsionaalne iseseisvus. Kuna PS § 148 sätestab kohtusüsteemi organisatoorse üleseehituse, siis tulebki seda normi mõista kohtuasutuste ehk -organite tähenduses.

Teiseks, PS §-s 148 nimetatakse esimese ja teise kohtuastme kohtuid mitmuses, mis tähendab, et nende kohtuastmete kohtuorganeid peab olema rohkem kui üks igas kohtuastmes.

Kolmandaks, PS § 148 kasutab ringkonnakohtu, mitte apellatsioonikohtu mõistet. Ringkonnakohtu mõiste hõlmab endas mõistet „ringkond“. Ringkond tähendab teatud territoriaalset üksust või mingi piirkonna haldusala (vt Eesti keele seletav sõnaraamat. 2., täiendatud ja parandatud trükk. Toim. M. Langemets jt. Eesti Keele Instituut, 2009). Ringkond ei saa hõlmata kogu Eesti territooriumi, vaid üksnes ühte osa Eesti territooriumist. Ringkonnakohtul ei saa seega põhiseaduse kohaselt olla võimupädevust üle kogu Eesti Vabariigi territooriumi. Kui olema peab mitu ringkonnakohtu asutust, siis ei saa olla ühte I astme kohtu asutust. Üksnes Riigikohtul on võimkond üle kogu Eesti Vabariigi territooriumi.

Mõtleme veel. Millist mõtet PS § 148 endas kannab? Seadusliku aluse ja õigusriigi põhimõtte (PS § 3 ja § 10) kohaselt ei tohi riigis tekkida ühte superasutust, kuna sellega välditakse võimu konsolideerumist ühe isiku kätte, ja seda mitte ainult täitevvõimu, vaid ka kohtuvõimu puhul. Küsida võib, miks see halb on. Provotseerivalt võib ju väita, et kui asju otsustaks ainult üks inimene, siis saaks need palju ladusamalt ja kiiremalt aetud – kohtuasjad õiglaselt jagatud, tööd puudutavad küsimused kiiresti otsustatud, kohtunikud ühest Eesti otsast teise Eesti otsa paigutatud, süüteoasju lahendav kohtunik ümber tõstetud tsiviilasju lahendavaks kohtunikuks jne. Kuid mis on selle lahenduse varjupool? Seda ei pea kaugelt otsima, piisab sellest, kui pöörata pilk autoritaarse juhi ja totalitaarse ühiskonna poole. Valgustatud monarhia on küll olnud paljude ideaal, aga reaalses maailmas on valgustatud monarhi asemel tihtilugu jõhker türann. Aga kui ühe maakohtu ja ühe ringkonnakohtu etteotsa ei satu valgustatud monarhi taoline diplomaatilisi meetodeid kasutav kohtuesimees, vaid täitevvõimu mahitusel autoritaarsete sugemetega juht, kelle ülesandeks on hakata suunama õigusemõistmist tema käes olevate volitustega? Näiteks „Kui see asi ei saa lahendatud selliselt, siis homsest hakkad lahendama kriminaalasjade asemel tsiviilasju Tallinna asemel Valgas“. Seda argumenti saab ju kummutada sellega, kui öelda, et nt Riigikohtu esimees juhibki ju ainult ühte organit. Aga see näide ei ole pädev, sest Riigikohus on kassatsioonikohus ja kassatsioonikohtu volitused kohtuasja lahendamisel on piiratud – teatavasti ei saa ta ise üldjuhul tõendeid hinnata. Kas mitte sellist olukorda ei soovinud Põhiseaduse Assamblee liikmed selle normiga välistada?

Kokkuvõtteks on PS § 148 üheks kaalukaks mõtteks vältida ühe kohtuastme sees võimu konsolideerumist ühe inimese kätte. Viimati märgitu on eriti oluline kohtusüsteemis, mis on demokraatliku õigusriigi üheks ja ka viimaseks garandiks. Lisaks tuleb PS § 148 puhul jaatada ka teist olulist kaasnevat mõtet, s.o tagada isikutele I astme kohtutes ühetaoline õigusemõistmise kättesaadavus (s.o tagada PS § 12 ja § 15). Varasema praktika pinnalt võib prognoosida, et küll mitut kohtumaja omava, kuid ühe kohtuasutuse mudeli tulevik oleks see, et esmalt koondatakse regioonidest kohtunikukohad kokku keskusesse ning seejärel suletakse lõpuks ka kohtumaja (viimaste näidetena Tartu Maakohtu Põlva kohtumaja ja Tallinna Halduskohtu Pärnus asuva kohtumaja sulgemine). Ühe kohtuasutuse mudel ainult süvendaks seda tendentsi, sest neid küsimusi hakataks otsustama keskusest kohtuesimehe initsiatiivil. Mis on selle kaugemale ulatuv tagajärg, kui kohus inimestest kaugeneb? Mida raskem ja keerulisem on inimestel oma õigusi kohtus maksma panna, seda suurem on tõenäosus, et seadusandja normis väljendatud tahet ei minda riigivõimu juurde maksma panema, vaid tekivad uued Varnja küla sarnased omakohtu näited.

PS § 149
Põhiseaduse § 149 näeb ette, et maa- ja linnakohtud ning halduskohtud on esimese astme kohtud. Ringkonnakohus on teise astme ehk apellatsioonikohus ning Riigikohus on kõrgeim kohus, kes täidab kassatsioonikohtu ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu funktsiooni. PS § 149 sätestab kohtuastmete vahelise pädevuse. Astmepädevusnormidega on jagatud kohtu kui institutsiooni sisemised ülesanded, õigused ja kohustused: 1) maa- ja halduskohtud täidavad esimese kohtuastmena alg- ehk esmatasandi kohtu ülesandeid; 2) ringkonnakohtud teise kohtuastmena täidavad apellatsiooni ülesandeid ning 3) Riigikohus kõrgema kohtuna täidab kassatsiooni ja põhiseaduslikkuse järelevalve ülesandeid.

Kohtute esimehed toovad oma pöördumises esile, et PS §-s 148 kujundatud kohtu organisatoorsest ülesehitusest ja PS §-s 149 sätestatud kohtuastmete vahelisest astmete pädevusest järeldub, et kohtuorganisatsioon on üles ehitatud püramiidmudeli alusel. Riigikohtule kassatsioonikohtu funktsiooni omistamise üheks mõttes on eri kohtute praktika ühtlustamine (vt ka HKMS § 219 lg 3 p 2; TsMS § 679 lg 3 p 3; KrMS § 349 lg 3 p 2). Kui vähemalt kaks ringkonnakohtu asutust praktikat ei tekita, siis puudub Riigikohtul ülesanne madalama astme kohtu praktikat ühtlustada (vt Pöördumine koalitsioonilepingus kohtuid puudutavast kavatsusest (ühe kohtu mudel) loobumiseks, lk 1–2).

Kui loobuda kohtusüsteemis püramiidmudelist ja asendada see ühe kohtuasutuse mudeliga, siis oleks sellel tõenäoliselt kaugemale ulatuvad tagajärjed. Ühe apellatsioonikohtu loomisel puuduks sisuline õigustus ja vajadus kassatsioonikohtu järele. Sellisel juhul saab ka apellatsioonikohus täita esimese astme kohtupraktika ühtlustamise funktsiooni. Põhiseadus ega rahvusvaheline õigus ei nõua kahekordset edasikaebevõimalust. Ühe kohtuasutuse mudel on esimene samm, et avada diskussioon PS § 149 lg 3 muutmiseks selliselt, et Riigikohtult võtta kassatsioonifunktsioon ja jätta talle üksnes põhiseaduskohtu roll.

Kas õiguspraktika ja -teadus arenevad paremini siis, kui mõtlemises on konkurents, või monopoli olukorras? Õigusteadus ja õiguspraktika on mõtlev distsipliin, argumenteeriv diskursus. Paraku on nii, et ühe inimese, sh asutuse käsitus ja arusaam maailmast jääb monopoli olukorras piiratuks, meeldib see meile või mitte. Asja suuremas ringis läbiarutamine ja erinevate seisukohtade esitamine tagab selle, et võimalikult paljude nüansside peale mõeldaks, enne kui Riigikohtus lõplik otsustus langetatakse. Mitme kohtuasutuse olemasoluga tagatakse kohtupraktika areng ja antakse Riigikohtule indikatsioon asja menetlemiseks (vt Indrek Koolmeistri ja Jaak Luige eriarvamus Riigikohtu otsusele asjas nr 3-4-1-31-15, p 2).

Pilguheit ajalukku
Ka ajalooline argument toetab tõlgendust, et Eesti Vabariigis peab olema rohkem kui üks I astme kohus ja ringkonnakohus. Põhiseaduse assambleel võeti PS § 148 kujundamisel aluseks 1991. a kohtute seaduse § 1, mis oma sõnastuselt suures osas kattus PS § 148 sõnastusega. Kohtute seadusesse kirjutati omaaegne olemas olnud kohtuasutuste süsteem. Kellelgi polnud mõttes, et kohtuasutuste süsteemi tuleks mõista kohtumajade süsteemina, mitte aga organisatoorse ja funktsionaalse sõltumatuse tagajana. Lisaks võeti 1991. a kohtute seaduse koostamisel ringkonnakohtute loomisel eeskujuks 1938. a kohtute seadustik, mis nägi Eesti Vabariigis ette neli eraldi ringkonnakohut oma võimkonna ehk territoriaalse pädevusega. Ringkonnakohtu mõistel on pikem traditsioon. Ajalooliselt pole kunagi ringkonnakohtule omistatud võimkonda üle kogu riigi territooriumi sellepärast, et tagada madalama astme kohtute kättesaadavus ning mõtlemisel konkurentsiolukord, mis ongi arengu mootor.

Lõpetuseks
Tänase pikema aja jooksul tekitatud olukorra võiks kokku võtta Alice’i ja paari meetri kaugusel puuoksal istuva Irvikkassi vahelise dialoogiga raamatust „Alice imedemaal“ (Lewis Carroll):
„Kas te ütleksite mulle palun, millist teed mööda ma peaksin minema hakkama?“
„See oleneb suuresti sellest, kuhu sa jõuda tahad,“ ütles Kass.
„Minu jaoks ei ole suurt vahet, kuhu …“ ütles Alice.
„Siis ei ole vahet ka selles, millist teed mööda sa lähed,“ ütles Kass.
„… senikaua, kuni ma kuhugi jõuan,“ lisas Alice selgituseks.“

Kui meil ei ole suurt vahet, kuhu me jõuda tahame, siis on tõesti ükskõik, millise tee valime. Kui me aga teame, kuhu me ei taha jõuda, siis ärme vali seda teed.

Usu- ja veendumusvabaduse kaitset on sageli peetud indikaatoriks inimõiguste kaitse ja demokraatia seisundi kohta riigis tervikuna. See tähendab, et kui usu- ja veendumusvabadusel läheb hästi, siis on hästi ka teiste õiguste ja vabadustega. Samuti on lugu julgeolekuga. Julgeolekut ei saa saavutada ilma põhiõigusi ja vabadusi kaitsmata. Paraku tunnetatakse julgeolekut ja inimõigusi sageli vastandlike nähtustena.

Näiteks OSCE 2019. aastal avaldatud religiooni ja julgeolekut puudutav käsiraamat märgib, et julgeolek ja inimõiguste kaitse on OSCE nägemuse kohaselt üksteisest sõltuvad (comprehensive security approach). Julgeolekut ei saa saavutada ilma põhiõigusi ja vabadusi kaitsmata. Selle seisukohaga nõustuvad ka mitmed akadeemilised autorid¹, sh siinkirjutaja². Paraku esineb oht, et põhiõigusi ja vabadusi julgeolekustatakse (securitization of human rights). Sellega kaasneb õiguste sisustamisel ja rakendamisel kaalukausi kallutamine julgeoleku poole, julgeolekut ja inimõigusi tunnetatakse vastandlike nähtustena, mis erineb eeltoodud OSCE nägemusest. Selle protsessi iseloomulikuks osaks on kiirustamine ning selgitused, et asi on pakiline. Ka kirikute ja koguduste seaduse (KiKoS) muutmise seaduse vastuvõtmist on selgitatud olukorra pakilisusega ja julgeoleku kaitsmise vajadusega.

Teadusmaailmas kerkis julgeolekustamise teooria (securitization theory) esile juba 1980ndatel. Julgeolekustamine tähendab sisuliselt seda, et sildistades midagi julgeolekuküsimusena või -ohuna, saab julgeolekustaja (riik) võimaluse (vabad käed) võtta kasutusele erakorralised meetmed ja lükata kõrvale normaalse demokraatliku protsessi normi ja poliitika loomes³. Mida puudulikum on põhiõiguste kaitse ja mida rohkem me ignoreerime rahvusvaheliselt võetud kohustusi, seda paremini seda teha saab.

Usu- ja veendumusvabadusel on kaks dimensiooni: sisemine absoluutne vabadus (õigus uskuda või mitte uskuda, õigus usku vahetada) ning väline vabadus, eelkõige tegevuse (usu väljendamise) kaudu teostatud vabadus. Usu ja veendumuse väljendamist võib piirata ja teinekord peabki piirama. Siiski saab seda teha väga piiratud alustel.

Usu- ja veendumusvabadusel on ka kollektiivne iseloom. Sellest on arenenud EIK praktikas usuliste ühenduste autonoomia kaitse. See autonoomia ei ole piiramatu. Siiski on kohus korduvalt rõhutanud riigi kohustust olla neutraalne ja erapooletu usuasjade korraldamisel ning kohustust mitte sekkuda ühenduste autonoomiasse. Näiteks on kohus leidnud, et riik ei tohi sekkuda lõhenenud ühenduse siseasjadesse ega sundida neid minema üheainsa religioosse liidri alluvusse stiilis „üks usk, üks usuühendus“. Riigi põhjendustes esines siingi viiteid julgeolekule. Sarnasele seisukohale jõudis kohus ka teises kaasuses. See omakorda näitab, et autonoomia kaitse seondub maailmavaatelise või religioosse pluralismi kui väärtuse kaitsega konventsiooni praktikas. Seega riigipoolne kirikuõiguse tõlgendamine ning soovitus Eesti Kristlikule Õigeusu Kirikule (endine Moskva Patriarhaadi Eesti Õigeusu Kirik) ühineda Eesti Apostlik-Õigeusu Kirikuga ja muuta kanoonilist alluvust on problemaatiline.

Ei Eesti põhiseadus ega rahvusvahelised inimõiguskonventsioonid ei luba usu- ja veendumusvabadust piirata riikliku julgeoleku alusel. Eesti põhiseadus sätestab: „Igaühel on vabadus nii üksinda kui ka koos teistega, avalikult või eraviisiliselt täita usutalitusi, kui see ei kahjusta avalikku korda, tervist ega kõlblust.“ Samuti on tegemist taganematu õigusega, st et erakorralise või sõjaseisukorra ajal ei tohi taganeda teatud õigustest ja vabadustest, sh usu- ja veendumusvabadusest.

Usu- ja veendumusvabadusest taganemise keeld ei tähenda muidugi, et näiteks usu väljendamist ei või piirata. Usu või veendumuse väljendamine ei ole piiramatu õigus ka tavaolukorras⁴. Samas näitab usu- ja veendumusvabaduse lülitamine erakorralise ja sõjaseisukorra ajal taganematute õiguste sekka selle õiguse normatiivset kaalu. Näiteks kogunemise vabadus ja sõnavabadus kuuluvad sellistes olukordades nende õiguste hulka, millest võib rahvusvahelise konventsiooni alusel taganeda.

Sarnaselt meie põhiseadusele on EIK artiklis 9 (usu- ja veendumusvabadus) toodud piirangute loetelu piiratud: ühiskondlik turvalisus, avalik kord, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse. Julgeolekut loetelus ei ole. Samas võib EIK artikli 11 kohaselt riikliku julgeoleku kaalutlustel ka n-ö tavaolukorras piirata näiteks ühinemis- ja kogunemisvabadust.

Igal juhul peab, nagu ka meie põhiseaduse puhul, meede olema proportsionaalne taotletava eesmärgiga, mis tähendab muuhulgas, et eesmärgi saavutamiseks pole võtta isiku õigusi vähem riivavaid või vähem radikaalseid meetmeid.

KiKoSi seletuskiri väidab, et EIK on andnud riigile avara kaalutlusruumi usu- ja veendumusvabaduse küsimustes. Siiski sõltub see sellest, millega on tegu. Kaasustes, kus puutuvad kokku artikkel 9 ja 11 (usu ja veendumusvabadus ning ühinemise ja kogunemise vabadus) on kohus seda kaalutlusruumi tunduvalt piiranud.

Seda kinnitab näiteks vähemusreligioonide tagakiusamist puudutavate Venemaa kaasuste jada EIKs. Hiljuti rõhutas EIK, et usklike õigus usuvabadusele sisaldab ka ootust, et riik ei sekku omavoliliselt nende vabadusse ühineda ning olemasoleva organisatsiooni laialisaatmine nõuab väga tõsiseid põhjuseid, et vastata tingimusele „vajalik demokraatlikus ühiskonnas“. Sama mainiti ka teises EIK kaasuses. Võib väita, et ka meie põhiseaduse paragrahv 48 pakub ühinemisvabadusele väga tugevat kaitset.

Tõsi, võib tekkida vajadus teatud usuliste ühenduste või isikute tegevus keelustada. See ei ole võimatu, kuid peab vastama teatud rangetele kriteeriumitele.

Hiljuti andis EIK nõuandva arvamuse Belgia kohtu taotlusele seoses üksikisiku julgeolekuriskiga. Kohus märkis, et riigil on üksjagu kaalutlusruumi rakendada julgeolekumeetmeid, sh ennetavalt. Samas leidis kohus, et sellise otsuse tegemine peab vastama teatud nõuetele. Risk peab olema reaalne ja mitte spekulatiivne. Otsus julgeolekuriski kohta peab olema tõenduspõhine. Lühidalt tähendavad arvamuses toodud nõudmised, et isikute õigused ja vabadused ei tohi olla riigi ja tema jõu- ning julgeolekustruktuuride meelevallas. Kohus rõhutas Belgia kaasuses, et hinnang isiku ohtlikkusele peab olema isikustatud. Seega teod peavad olema selgelt talle omistatavad. Sarnaselt leidis ÜRO Inimõiguste Komitee, et üldine viide kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitsele ilma selgitamata, kuidas täpselt antud õigused on mõjutatud, ei vasta kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikkel 18(3) nõuetele.

EIK menetluses oli ka kaasus, kus Saksamaa keelustas Hizb ut-Tahriri (Ḩizb at-Taḩrīr, Vabastuspartei) tegevuse. Keelustamise peamised põhjused olid ühenduse väljaütlemised Iisraeli riigi eksisteerimise kohta ning Lähis-Ida konflikti rahumeelse lahenduse eitamine. Samuti pooldasid nad oma poliitiliste ja religioossete eesmärkide väidetavalt vägivaldset täideviimist. EIK leidis, et tegemist oli konventsioonis sisalduvate õiguste kuritarvitamisega, artikkel 17 rikkumisega selle ühenduse poolt ning seetõttu ei saa ühendus oodata muuhulgas kaitset kogunemise ja ühinemisvabaduse ning usu- ja veendumusvabaduse artiklite alusel. Sarnaselt leiti teises kaasuses, et kuna ühenduse põhikiri sisaldas antisemiitlikke väljaütlemisi, siis oli õigus ühendust mitte registreerida.

Nende kahe kaasuse puhul tuleb silmas pidada, et tegemist oli seni registreerimata ühendustega. Samuti olid teod kindlalt nendele kohalikele veel registreerimata ühendustele omistatavad. Juba registreeritud usuliste ühenduste keelustamisse, kelle tegevus pole olnud seadusega vastuolus, suhtub EIK väga selgelt. Seda on näha näiteks eelviidatud Venemaa kaasustest. Riik on väitnud, et Vene õigeusku ei keelustata ja kirikuid ei suleta. Samas annab seadusemuudatus ühenduse (juriidilise isiku) sulgemiseks selge võimaluse. Kui see peaks juhtuma ja kui Eesti Kristliku Õigeusu Kiriku kaasused peaksid EIKsse jõudma, võib eeldada, et kohus toetub oma varasemale praktikale. Kuivõrd veenvad on kohtule meie seaduse seletuskirjas toodud üldised viiteid julgeolekule, saab näha.

Kahjuks on ka OSCE julgeolekut ja religiooni käsitlevale juhisele KiKoSi väljatöötamise käigus viidatud valikuliselt. Selles dokumendis on sarnaselt eeltooduga märgitud, et kui üksikisikud või usklike grupid on seotud kriminaalse või illegaalse tegevusega, siis ei tohi riigid omistada seda tegevust tervele kogukonnale ja sanktsioneerida tuleb vaid konkreetseid seadusevastase tegevusega seotud isikuid (OSCE 2019, lk 35).

Eesti on püüdnud luua omale kuvandit rahvusvahelist õigust järgivast demokraatlikust riigist. Juba Lennart Meri väljendas veendumust, et rahvusvaheline õigus on väikeriigi tuumapomm.⁵ Mis sisuliselt tähendab, et see on eluliselt vajalik meie omariiklusele. Selle taustal ei ole Eestil võimalik suhtuda garanteeritud põhivabadustesse ja rahvusvahelistesse kokkulepetesse noppeliselt, st „vahel austan, vahel mitte“ stiilis, nagu on kombeks meie idanaabril. ÜRO usu- ja veendumusvabaduse eriraportöör pani juba 2022. aasta kevadel poliitikakujundajatele südamele vältida suuri üldistusi, mis puudutavad religiooni rolli konfliktile kaasaaitamisel või selle ärahoidmisel.

Jätan siinkohal õhku ka mõned täiendavad küsimused. Kas seadus on diskrimineeriv teatud usuliste ühenduste suhtes? Miks ei ole tahetud kasutada juba kehtivat õigust, mis samuti annab võimaluse ühenduste tegevust keelustada-lõpetada? Kuidas peaksid seadusemuudatustest tulenevad piirangud suhestuma sõnavabadusega?

Demokraatlikus ühiskonnas peab ausalt vastama ka laiemale küsimusele: kui kaugele tahta minna põhiõiguste ja vabaduste julgeolekustamisega ning mis on sellise tegevuse mõju? Kahjuks on selgitused, kuidas täpselt seadus garanteerib sisemist ja välist julgeolekut ning mis on seaduse mõju Eestile, jäänud pinnapealseks.

____________

[1] Vt ka Fattori, G. Freedom of Religion or Belief is Security: the 2019 OSCE Policy Guidance on FoRB and Security. The Review of Faith & International Affairs (2022) 20, Issue 4, pp. 4-11; Temperman, J. Freedom of Religion or Belief and Security – Some Reflections. ICLRS Blog, 3 October 2019, https://talkabout.iclrs.org/2019/10/03/freedom-of-religion-or-belief-and-security-some-reflections/

[2] Kiviorg, M. Dangers of the Changing Narrative of Human Rights – Why Democracy and Security need Religious Freedom. In: Rex Ahdar (Ed.). Research Handbook on Law and Religion. Elgar, 2018, 331−357. https://sise.etis.ee/Research/publications/Display/eb94997c-5de6-4b03-a5d1-31a09ff9491c; https://www.elgaronline.com/edcollchap/edcoll/9781788112468/9781788112468.00026.xml

[3] Taureck, R. Securitization Theory and Securitization Studies. Journal of International Relations and Development (2006), 9, pp. 53-61, http://dx.doi.org/10.1057/palgrave.jird.1800072

[4] Vt ka Kiviorg, M., Rohtmets, P., Usu- ja veendumusvabadus kui põhiõiguste kaitse lakmuspaber Covid-19 kontekstis. – Usuteaduslik Ajakiri 2021/2; https://ojs.utlib.ee/index.php/UA/article/view/23166 ning põhiseaduse kommentaare, Kiviorg, M., Roosma, P. § 40, § 41.– Madise, Ü. et al. (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (viies, parandatud ja täiendatud väljaanne). Tallinn: Juura 2020. https://pohiseadus.ee/sisu/3511/paragrahv_40

[5] Mälksoo, L. State Responsibility and the Challenge of the Realist Paradigm: The Demand of Baltic Victims of Soviet Mass Repressions for Compensation from Russia. Baltic Yearbook of International Law 3 (2003), 57, 72.

Kaamerate võrgustikust
Möödunud nädalal puhkes avalikkuses ulatuslik debatt seoses Siseministeeriumi kavatsusega katta kaamerate võrgustikuga võimalikult ulatuslikud alad, et avastada ja tõkestada tõhusamalt korrarikkumisi, sh kuritegusid. Seejuures kasutataks automatiseerimist, võimaluse korral isegi tehisintellekti abi.

Oma kriitikat väljendasid nii õiguskantsler ERRi artiklis „Õiguskantsler ja jurist kritiseerivad näotuvastusega kaameravõrgu plaani“ kui ka mitmed advokaadid. Carri Ginter märkis Kuku raadio saates „Kuku pärastlõuna“, et see on karjuv totalitarismi tunnus, kui riik teab, kus sa kogu aeg oled. Maarja Pild-Freiberg rõhutas Postimehe artiklis „Eesti riik näitab turvatunde asemel kõhedust“ põhiõigustega arvestamise vajadust. Sten Tikerpe küsis oma ERRi artiklis „Sten Tikerpe: politsei on efektiivsuse sildi all düstoopiasse libisemas“, kui kaugele veel on võimalik inimeste kontrollimisega minna. Silvia Urgas tõi välja ELi tehisintellekti määrusest tulenevad nõuded ERRi artiklis „Silvia Urgas: aktuaalne, kuid TI-määrusega vastuolus valvekaamera“. Poliitikud distantseerivad end kaamerate võrgustamise plaanist, nagu selgub ERRi artiklist „Poliitikute sõnul on plaan luua näotuvastusega kaameravõrk ametnike algatus“.

Esimest korda tõstatas juristide kogukonnas kaamerate võrgustamise õiguslikud küsimused 2019. a TÜ õigusteaduskonna konverentsil oma ettekandes dr Paloma Krõõt Tupay, kellele oli omakorda silma jäänud samal aastal Virumaa Teatajas ilmunud artikkel „Omavalitsused saavad kaamerapilti jagada politseiga“. Artiklist võis lugeda, kuidas üks PPA politseiametnik tutvustas Lääne-Virumaa omavalitsusjuhtidele võimalust tõsta piirkonna turvalisust, jagades omavalitsuste kaamerapilti politseiga. Enamgi veel, politseiametniku sõnul „on kogu ettevõtmise suurem eesmärk jõuda tehisintellekti arendamisel järele sellistele gigantidele nagu USA ja Hiina, oluliseks sammuks selles suunas on kaamerate võrgustikuefekti saavutamine.“ Tupay ettekandest saime teada, lähtuvalt PPA vastusest Tupay selgitustaotlusele, et tegelikult, jumal tänatud, sellise ulatuse ja eesmärgiga võrgustamise plaane siiski ei eksisteeri. Ometi saatis Siseministeerium 2019. a lõpus kooskõlastamiseks siseturvalisuse arengukava 2020–2030, millele lisatud siseturvalisuse programm sisaldas järgmisi mõtteid: „Loodud on piirkondlikud valvekaamerate ja muude valveseadmete võrgud, mis vajaduse korral on ühendatud asjaomaste asutustega“; „Loodud on ühtne piirkondlike valvekaamerate ja muude valveseadmestike võrgustik“; „Välja on arendatud üleriigiline avaliku ruumi näo- ja numbrituvastust toetav kaamerate võrk, mida on võimalik igal ajahetkel kasutada korrarikkumise lahendamiseks“. Justiitsministeerium rõhutas oma vastuses, et „tuleb läbi mõelda, kuidas saavutada kaamerate kasutamisega avalikku korda ähvardavate ohtude ennetamine selliselt, et see oleks kooskõlas põhiseadusest tuleneva eraelu põhiõiguse ja inimväärikuse põhimõttega. Tehisintellekti arendamisel oleme seotud Euroopa Liidu seisukohtadega, kus peetakse samuti vältimatuks arendada tehisintellekti ainult põhiõigusi järgides.“

Kaamerate ulatusliku kasutamise ja jälgimisühiskonna diskussioonis on tähelepanu alt välja jäänud üks põhiseadusest tulenev põhimõte – seadusandja peab määrama kindlaks põhiõiguse piiramise olulised tingimused. Mida rohkem riigi meetmed põhiõigusi riivavad, seda selgemini ja täpsemalt peab Riigikogu kindlaks määrama, mis tingimustel selline riive üldse on lubatav. Vastasel korral võib tekkida riigivõimu omavoli, st täidesaatev võim saab ise otsustada selle üle, mida peaks otsustama seadusandja. Selle põhimõtte nimi on olulisuse põhimõte. Kui pöörata tähelepanu seadusesättele, mis lubab politseil avalikus kohas toimuvat kaameratega jälgida, selgub, et selles õigusnormis ei ole üldse tingimusi, mille olemasolul politsei tohib avalikud kohad valvekaameratega katta. Nimelt sätestatakse korrakaitseseaduse § 34 lõikes 1: „Politsei või seaduses sätestatud juhul muu korrakaitseorgan võib ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks kasutada avalikus kohas toimuva jälgimiseks pilti edastavat või salvestavat jälgimisseadmestikku.“ Seadusandja ei ole seadnud avalikule kohale mitte mingisuguseid täiendavaid kriteeriume, kuigi on neidki, kes mäletavad, et eelnõu koostamisel oli juttu üksnes kuritegevuse tulipunktide (nagu näiteks „Bermuuda kolmnurk“ Tallinna vanalinnas) või muude ohustatavate kohtade (teatud ametiasutused või infrastruktuuri objektid) videovalve alla võtmisest.

Andmed ei tohi kasutult maas vedeleda?

Ei tasu arvata, et ainult Siseministeerium ja politsei proovivad uute tehnoloogiate abil oma tööd tõhustada.

Lahkunud õigusteadlane Uno Lõhmus oli imestunud, kui rahandusminister andis teada, et 2014. aasta andmetel oli kuni viie aasta vanuste Land Cruiseri maasturite kasutajate hulgas kõige rohkem miinimumpalga saajaid ja 2/3 kasutajate sissetulek oli väiksem kui 1200 eurot kuus. Lõhmus märkis: „Isikuandmete kogumine ja töötlemine väga erinevatel, mõnikord üllatavatel sotsiaalsetel eesmärkidel, et tagada ühiskonna funktsioneerimine, on jälgimise tulemus.“ (Uno Lõhmus „E-riik ja jälgimisriik“, raamatus „Õigusriik ja inimese õigused“, lk 121). Maksu- ja Tolliameti endine peadirektor Enriko Aav rõhutas juba 2012. aastal Äripäeva artiklis „Enriko Aav: maksuamet peab edasi liikuma“: „Analüütilise töö järgmine samm peaks olema andmekaeve ja prognoosivõime väljaarendamine, mis lubaks ameti tegevust suunata minevikus toimunult tulevikus toimuvate probleemide ennetamisele ja ärahoidmisele. See nõuab tõsist investeeringut tarkvarasse.“ Postimehe 2020. a artiklist „Maksuamet nügib üürileandjaid: aastas jääb laekumata kümneid miljoneid“ selgub: „Maksu- ja tolliamet on järjepidevalt täiendanud riskimudeleid, et tuvastada võimalikud maksude vältimise kohad. Hinnangute andmisel võetakse aluseks andmed, mis on olemas nii ametil kui ka riigil tervikuna.“ Euronewsi uudisest selgub, et Prantsusmaa maksuamet tuvastas 2022. aastal tehisintellekti abil rohkem kui 20 000 deklareerimata erabasseini, mis võimaldas sisse nõuda 10 miljonit eurot. Selleks kasutas kunstmõistus aerofotosid.

Eestiski kasutas PRIA kratti Satikas, mis kontrollis satelliidifotosid, et tuvastada rohumaa niitmise fakt ja niitmise ulatus pindalapõhistes toetustes märgitud rohumaadel. Satika eesmärk oli automatiseerida Euroopa Liidu põllumajandustoetuste kontroll, vähendades inspektorite välitöid. Sellega tehti algust juba 2017. aastal, nagu selgub Digigeeniuse portaali artiklist „PRIA hakkas riigi raha saajaid satelliitide abil jälgima“.

Ülimalt kvaliteetsed aerofotod loovad (koostoimes andmekogude ristkontrolliga) aga võimaluse automatiseerida mitmeid erinevaid järelevalveid. Tõin juba 2020. a „krati VTK-s“, mille koostaja olin, välja ohu, et nii oleks võimalik automatiseeritult kontrollida, ega keegi pole õigusvastaselt istutanud mõnda põõsast või puud, kaevanud mõnda auku oma kinnistule või kuhjanud pinnast, paigaldanud terrassi või koerakuudi või istutanud kogu aeda läbiva madalpingeliini kaitsevööndisse mustsõstrapõõsad. Kui keegi kahtleb, kas fotode resolutsioon seda võimaldab, siis tasub tutvuda Maa-ameti fotolaos kaldaerofotodega, millelt (veel) maja ees seisva sõiduki number ei ole tuvastatav, aga palju enam puudu ka ei jää. 2024. a kevadel toimunud Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse infopäeva „Maa kaugseire rakenduste arendamine avalikus sektoris“ salvestuses tutvustataksegi (loodetavasti alles) prototüüpe, kuidas päriselt juba ongi töös projektid, mis pideva andmesõelumise tulemusena jälgivad, kas koduaias on toimunud mingeid muutusi, mida saab pidada ebaseaduslikuks ehitustegevuseks, mille kohta järelevalveametniku kuvaril kohe punane hüüumärk plinkima lööks. Avalikust sektorist pärineb ka ettepanek lubada poodide sissekäikude varustamine näotuvastusega kaameratega, et uksed sarivarga ees üldse ei avanekski. Kindlasti annaks sinna juurde lisada lahenduse, kus arvuti teeb näo alusel päringu ka maksehäireregistrisse ja võlglased üldse poodi ei pääsegi.

Ühelt poolt oleme silmitsi uute tehnoloogiate loodud uute võimalustega. Paljud IT-entusiastid ei pea mõeldavaks olukorda, et mingid andmed lihtsalt vedelevad kuskil, aga me ei proovi neist kõike välja pigistada. Teiselt poolt hakkas alates 2000ndate algusest reaktiivne, üksnes karistamisele suunatud avalik haldus, võttes arvesse ka teiste lääneriikide suundumusi, tasapisi asenduma rikkumiste ennetamisele ja kõrvaldamisele suunatud lähenemisega, kuhu asetub ka informatsiooni analüüsil põhinev ohutõrje mudel. Mait Laaring tõdes oma 2015. a doktoritöös „Eesti korrakaitseõigus ohuennetusõigusena“, et proaktiivse, strateegilise, tulevikule orienteeritud, kuritegevuse kontrollimisele suunatud teabepõhise politseitöö mudel eeldab omakorda andmete kogumise ja andmetöötluse tähtsuse suurenemist, andmeanalüütika tehnoloogiate kasutamist, aga ka isikuandmete varjatud töötlemise ulatuslikumat rakendamist juba kahjupotentsiaalide varajastes staadiumides. Juba kümme aastat tagasi tõdes Laaring, et nüüdisaegsest ühiskonnast räägitakse kui riskiühiskonnast ja riigi reaktsioonist sellele kui preventiivriigist. Lisaks Laaringule rõhutab ka Madis Ernits Riigikogu Toimetistes avaldatud artiklis „Preventiivhaldus kui tulevikumudel“, et avalik haldus peaks toimima ennetavalt, kuid seejuures põhiõigusi austavalt.

Inimeste privaatsust riivav massandmetöötlus ei saa toimuda ilma seadusliku aluseta

Juridica artiklis „Massisikuandmete sõelumine kui haldusmenetluse ettevalmistus: õppetunnid Euroopa Kohtu otsusest asjas C-175/20“ esitasime 2023. a koos kaasautor Nele Siitamiga ettepaneku aruteluks: „Võib prognoosida, et varsti soovib iga haldusorgan endale mingit „vidinat“, mis teatud olemasolevate ja kättesaadavate andmete põhjal teostaks andmevõrdluse ja tuvastaks näiteks aerofotode abil isikud, kes on ehitanud puukuuri teisele hoonele liiga ligidale või kes on jätnud muru niitmata või siis niitnud liiga sageli. Kui esimese näite puhul on põhiseadusliku väärtusena kaalul inimeste elu, tervise ja vara kaitse (tuleohutuskuja rikkumise tuvastamine), siis teisel juhul võiks tegu olla esteetilisi kaalutlusi teeniva heakorraeeskirja rikkumisega. Seega vajab eraldi arutelu, kas sellist massandmetöötlust lubada üksnes kaalukamate õigushüvede ohuennetuseks, et hoida ära inimeste massilise ja kõikehõlmava automatiseeritud jälgimise normaliseerimine.“ Samas artiklis esitatud ettepanek luua korrakaitseseadusesse massandmetöötluse piiramiseks õiguslik alus ei ole aga uus mõte. Andmekaitse Inspektsioon tegi juba 2015. a ülevaates (ja kordas seda uuesti mitmes järgnevas ülevaates) samasisulise ettepaneku, rõhutades seejuures: „Üldine arusaam on, et kui kõik või suur osa inimestest on võimuasutuste pideva andmetraalimise objektiks ilma selleks põhjust andmata, tekib ühiskonnas hirmupaine. Inimene, kes teab, et salasilm võib teda iga hetk luurata, ei käitu enam loomulikult ja muutub manipuleeritavaks. Lausjälgimisest tekkinud andmemassiiv on omakorda väärkasutusriski allikaks.“ (vt krati VTK, lk 12–14). Kui krati VTKs nõustuti, et tegemist on korrakaitseseaduses lahendamist vajava probleemiga, siis 2024. aasta korrakaitseseaduse VTKs pole vohava massandmetöötluse probleemi mainitud, nagu ka selle piiramise võimalikke regulatiivseid lahendusi.

Kaamerate võrgustamise skandaal ei ole raisku läinud, kui ühiskonnas tekkinud diskussiooni tulemusel ametnikkond hakkab edaspidi endalt küsima, kas minu innovaatiline ja efektiivsust suurendav hea mõte ei kujuta endast äkki põhiõiguste riivet, mille puhul tuleks hinnata selle proportsionaalsust ning pidada meeles PS §-st 3 tulenevat seaduslikkuse põhimõtet, ja ei torma ilma seadusandja volituseta selliseid projekte ellu viima. Massandmetöötlus (sh kaugseire) vajab seaduslikku alust, mis võtab arvesse ka põhiseadusest tulenevat proportsionaalsuse põhimõtet. Seadusandja peab kindlaks määrama riive tingimused ja riive ulatuse. Selgeks tuleks vaielda ka see, milliste ohtude tõrjumiseks üldse oleks selline automatiseerimine aktsepteeritav. Kas mistahes normide täitmise kontrolli peaks saama automatiseerida, sh nii, et süsteem tuvastaks ka koerakuudi, õunapuu alla tehtud aiaterrassi, lipuvarda, katuseakna, elektriliinialuse mustsõstrapõõsa? Kas süsteem võiks tuvastada ainult olukorrad, mis kujutavad kõrgendatud ohtu, nt tuleohutuskuja rikkumise? Või ei tohiks üldse selliselt inimesi jälgida, sest löögi alla võib sattuda juba inimväärikus kui selline?

Eesti Vabariigi väljakuulutamise tähistamisel selle aasta 24. veebruaril ütles kaitseväe juhataja kindral Andrus Merilo välja selle, millest seniajani oli hoidutud – Eesti ei alistu. Öeldu on lisaks kaitseväe põhimõttelisele kreedole ka poliitiline avaldus, milles seisukoha võtmine on riigi poliitilise juhtkonna – Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse, sh riigikaitse kõrgema juhi Vabariigi Presidendi pädevuses.

Alistumatuse põhimõtet ei ole otsesõnu kirjas ei põhiseaduses ega riigikaitseseaduses. Põhiseaduses võib selle põhimõtte kuidagi tuletada põhiseaduse preambulist, mille kohaselt Eesti riik on loodud kaitsmaks eesti rahvuse ja kultuuri säilimist läbi aegade. Põhiseaduse riigikaitse peatükk on korralduslikku laadi, nagu ka Vabariigi presidendi riigikaitselise pädevuse sätestus selles. Vastuhakku ja alistumatuse põhimõtet sellest ei leia.

Ometigi on tegu rahva iseolemise ja vabaduse fundamentaalse põhimõttega. Põhimõttega, mida eirati 1940. aastal, lootuses, et ehk saab hullema ära hoida. Ei saanud.

Meenutame – Nõukogude Venemaa esitas Eesti Vabariigile ultimaatumi 16. juunil 1940. Samal päeval kell 16.15 kutsus peaminister Jüri Uluots kokku valitsuse koosoleku, kus lisaks ministritele osalesid ka sõjavägede ülemjuhataja Johan Laidoner ja staabiülem Aleksander Jaakson. Koosoleku protokollis oli ainult üks lause: „Arutati jooksvaid küsimusi, otsuseid ei tehtud.“¹

Valitsuse õhtusele istungile jõudis Oru lossist ka president Konstantin Päts. Istungil osalejad, ära kuulanud Johan Laidoneri ja Ants Piibu arvamused, jõudsid ühele meelele, et sõjaline vastuhakk võib tähendada hävingut Eesti riigile ja rahvale. Arutelu summeeris riigipea Päts kui „täieliku üksmeele olemasolu ning et ta on ka ise sama meelt nagu valitsus ja ülemjuhataja“. Istungi protokolli sai kirja sama lause – arutati jooksvaid küsimusi, otsuseid ei tehtud.²

Vene välisminister Vjatšeslav Molotov kamandas Laidoneri järgmiseks päevaks Narva, kus ta pidi allkirjastama Kirill Meretskovi poolt ette pandud kapitulatsiooni tingimused ehk nn Narva diktaadi.

1940. aasta 18. juuni raadiokõnes selgitas peaminister Uluots, et äsjased kokkulepped tagavad osapoolte kaitsehuvid ja rahu ning et Eestis püsib endiselt põhiseaduslik kord.³ Paraku algas põhiseadusliku korra murendamine juba varem, baaside lepingu sõlmimise aegu, lammutamine aga kohe peale ultimaatumit ja sellele järgnenud alistumist.

Kaasaegses põhiseaduskorras võib mittealistumise põhimõtte kuidagi tuletada 1992. aasta põhiseaduse preambulist, mille järgi riik „peab tagama eesti rahvuse ja kultuuri säilimise läbi aegade“. Konkreetselt riigikaitset puudutavast X peatükist mittealistumise põhimõtet aga ei leia. Peatükk käsitleb üldist riigikaitse korraldust. Paragrahvi 127 lõige 1 fikseerib, et riigikaitse kõrgeimaks juhiks on Vabariigi President ning paragrahv 128 sätestab sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni kehtestamise korra.

Olles teadlik Eesti ajaloost ja tuttav riigikaitse korralduse põhimõtetega üheksakümnendatel, andis tollane kaitseväe juhataja kindral Aleksander Einseln 1. jaanuaril 1995 käskkirja, mis lähtus alistumatuse põhimõttest.

Sõjaväelase otsekohesusega on käskkirja sissejuhatusse kirja pandud põhimõte, et sõjaseisukorra või Eesti Vabariigi vastu suunatud agressiooni korral tuleb lähtuda põhimõttest „parem surra vaba mehena, kui elada orjaahelates“ ja mitte lõpetada vastupanu ilma põhiseaduslikus korras valitud Eesti Vabariigi presidendi avaliku ja kirjaliku korralduseta.

See, et alistumatus on riigi kaitseväe imperatiiv, on vaieldamatu. Paraku tänases Eesti Vabariigi riikluse ja selle kaitse põhiseaduslikus regulatsioonis selgesõnaline alistumatuse põhimõte puudub. See on põhiseaduses jäetud otsustada ainuisikuliselt riigikaitse kõrgemale juhile ehk Vabariigi Presidendile, kes § 128 lg 2 kohaselt kuulutab Eesti Vabariigi vastu suunatud agressiooni korral välja sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni, ootamata ära Riigikogu otsust.

Võib küsida, kas selline lahendus on kooskõlas kaasaegse esindusdemokraatiaga, milleks Eesti Vabariik on. Ning kas see lahendus on kohane ka parlamentaarse riigi riigipea institutsioonile ehk institutsioonile, mis on ainuisikuline ja mille riigiõiguslik staatus parlamentarismis seda reeglina ei eelda ning millel lisaks puudub asjakohane operatiivne nõustav ja täitevaparaat.

Võib vaielda, kuidas praktiline juhtimine peaks olema korraldatud. Kuid otsuse tegemine oleks asjassepuutuvaile suurusjärgu võrra kergem, kui alistumatuse põhimõte oleks meie riigikaitse korralduses konstitutsionaliseeritud ehk põhiseadusesse kirjutatud ning rakenduks agressiooni korral automaatselt kuni selle muutmiseni ning oleks kaitseväele põhiseadusega tagatud tegevusjuhiseks.

[1] Vabariigi Valitsuse istungi protokoll nr 55, 16.06.1940.
[2] Protokoll nr 56.
[3] Uus Eesti, 19.06.1940.

Jälgides infotulva, tekkisid minul hoopis sellised küsimused: Mis selles keelekorpuses üldse on? Kas neis andmetes on isikuandmeid? Millisel õiguslikul alusel isikuandmeid keelekorpusesse kogutakse ja edasi antakse? Mida Meta andmetega täpselt teeb ja millisel õiguslikul alusel? Kas kõne all on üksnes tekstid keeletehnoloogia arendamiseks või ka fotod tehisintellekti treenimiseks?

Tekstide keeletehnoloogia arendamiseks kasutamise mõju autoriõigustele on käsitlenud Hegle Pärna ERRi artiklis „Kas keelemudelite arendajad vajavad autorite nõusolekut?“. Mina käsitlen tehisintellekti ja keelemudelite treenimist isikuandmete aspektist. Seda on põgusalt puudutanud ka Mari-Liis Rüütsalu ERRi artiklis „Tehisaru arendajatele ei peaks tasuta sisu andma“. Mari-Liis Rüütsalu märgib asjakohaselt, et meediasisu sisaldab inimeste andmeid, mida ajakirjandus tohib töödelda üksnes ajakirjanduslikul eesmärgil ning selle sisu üleandmine tehisaru treenimiseks kujutab endast täiesti uut laadi isikuandmete töötlemist.

Alustame EKI andmetest. EKI on Haridus- ja Teadusministeeriumi hallatav riigi teadus- ja arendusasutus. EKI põhimääruses on loetletud EKI eesmärgid, sh eesti keele korpuspõhine seire ja analüüs, keelearhiivide hoidmine, arendamine ja nende avaliku kasutuse võimaldamine.

Keelekorpuse sisu kohta on (ERR, 10.02.2025) Eesti Keele Instituudi (EKI) direktor Arvi Tavast selgitanud, et umbes 60 protsenti keelekorpuse sisust on pärit ajakirjandusest, üks suuremaid osi on ka Eesti ja ELi õigusaktid. EKI teatmikus on tekstide liigid täpsemalt loetletud, mh märgitakse, et eesti keelt on kogutud ka blogidest (nt Mallukas, Marimell, Paljas Porgand, Päevakera, Henn Põlluaas, Varro Vooglaid, Yoko Alender jt) ning foorumitest (nt Matkafoorum, Fotofoorum, Ulmefoorum). Teatmikus on veel selgitatud, et tekste kogub veebist spetsiaalne tööriist ehk kroolija; kokkukogutud tekstid puhastatakse üleliigsest: kustutatakse muukeelsed ja automaattõlkelised tekstid, mittetekstiline materjal (pildid, tabelid, hüperlingid) jms. Kõnealuses tutvustuses ei ole märgitud, et kokkukogutust oleks eemaldatud isikuandmed.

Niisiis saan aru, et EKI keelekorpus, mille Metale pakkumisest jutt käib, sisaldab ka suunamudijate blogide tihti vägagi isiklikku laadi sisu (sh ilmselt nn eriliiki isikuandmeid, st andmeid seksuaalelu, seksuaalse sättumuse, tervise jm kohta) kõikvõimalike inimeste kohta.

Igasuguseks isikuandmete töötlemiseks (st kasutamiseks ükskõik millisel eesmärgil, sh tehisintellekti treenimiseks) on vajalik õiguslik alus. Töötlemine on nii andmete kogumine, süstematiseerimine ja säilitamine kui ka kolmandale isikule üleandmine, sh internetis avaldamine. Seejuures peab õiguslik alus olema ka avalikustatud isikuandmete edasiseks töötlemiseks (st ka internetist avalikult kättesaadavate isikuandmete kogumiseks ja kasutamiseks). Isegi juhul, kui riik peaks avaandmete hulgas olema kättesaadavaks teinud isikuandmed, on nende edasiseks kasutamiseks ikkagi vaja õiguslikku alust.

Selle analüüsimine, millisel õiguslikul alusel EKI neid andmeid kogub ja töötleb, siia artiklisse ei mahu. Kuid küsimus jääb ning seda tuleks minu hinnangul tõsiselt uurida. Siinkohal on paslik ka meelde tuletada, et avaliku sektori andmetöötlus (ning EKI on osa avalikust sektorist) peab olema seadusega ette nähtud; seadus peab määrama põhiõiguste (sh eraelu puutumatuse) riive ulatuse ja põhitingimused ning olema piisavalt selge ja täpne (Euroopa Kohtu 6.10.2015 otsus C 362/14, p 91). Eelviidatud EKI põhimäärusest seega ei piisa. EKI-l kui avaliku sektori asutusel ei saa aluseks olla ka õigustatud huvi. Ehk teisisõnu peaks seadus ütlema, millisel eesmärgil kust EKI võib (isiku)andmeid koguda ja kuidas nendega edasi toimetada.

Järgmine küsimus on, kas EKI võib kogutud isikuandmeid Metale (või ükskõik millisele muule äriettevõttele) kasutada anda. Olgu öeldud, et tasu ei mängi õigusliku hinnangu andmisel rolli.

EL on avaliku sektori valduses oleva teabe jagamist reguleerinud mitme õigusaktiga. Avaandmete direktiivist ja andmehalduse määrusest tuleneb, et andmete erasektorile kättesaadavaks tegemisel (sh teadusuuringute või innovatsiooni jaoks) tuleb täielikult tagada isikuandmete, ärisaladuse ja intellektuaalomandi kaitse. Andmehalduse määruse kohaselt (põhjenduspunkt 15) tuleks isikuandmed enne kasutusse andmist anonüümida. Kui kasutaja siiski hädasti vajab isikustatud andmeid, tuleb teha andmekaitsealane mõjuhinnang, konsulteerida järelevalveasutusega ning kui riskid inimeste õigustele ja huvidele on minimaalsed, võib lubada andmeid taaskasutada turvalises töötlemiskeskkonnas, kust algandmeid välja viia ei saa. Ning lisaks tuleb rakendada andmetöötlustulemite suhtes aimatavuskontrolli (et ka väljundi põhjal poleks võimalik kedagi tuvastada või ärisaladusi kahjustada).

ELi tehisintellekti määruses nähakse ette tehisintellekti arendamiseks ka regulatiivliivakastide loomine. Avalikes huvides (nt haiguste avastamine ja ravi, keskkonna- ja energiasäästlikkus, transpordisüsteemid) olevate tehisintellektisüsteemide arendamiseks võib sellises liivakastis kasutada algselt muudel eesmärkidel seaduslikult kogutud isikuandmeid, kuid seda siiski määruses toodud rangete reeglite järgi (mh eeltoodud isoleeritud turvalises töötlemiskeskkonnas).

Minu hinnangul tuleks uurida, kas EKI keelekorpuse erasektori kasutusse andmine vastab eelviidatud määrustele.

Ning lõpuks, enne andmete Metale andmist tuleb veenduda, kas Meta plaanid on ka seaduslikud. Kuigi eeldasin, et Meta tugineb isikuandmete abil keelemudeli treenimisel õigustatud huvile, kontrollisin seda ka Meta enda käest. Ma nimme ei lisa siia otselinke – sellepärast, et igaüks saaks ise proovida, kui keeruline on Meta-taolise ettevõtte andmetöötluse asjaoludest pilti ette saada. Õiguslike aluste all ongi ootuspäraselt tuginetud õigustatud huvile eesmärgiga pakkuda ja hallata Meta toodetes tehisintellekti tehnoloogiat, mis võimaldab luua tekst-, heli-, pilt- ja videosisu, sealhulgas mõista ja ära tunda funktsioonide sisu kasutamist, ning toetada teadusuuringuid tehisintellekti ja masinõppe valdkondades (mille all on link Meta AI lehele, kus on mh mainitud ka Llama).

Paraku saab seda, kas Meta ikka saab tugineda õigustatud huvile, hinnata üksnes see, kel on võimalus tutvuda Meta õigustatud huvi dokumenteeritud analüüsiga ning andmetöötluse üksikasjadega. Reaalselt on see võimalik vaid andmekaitse järelevalveasutustel. Meta veebilehel avaldatust paistab, et järelevalveasutused selle uurimisega ka tegelevad. Nimelt teatas tuntud privaatsusrühmitus NOYB 2024. a juunis avaldatud teadaandes, et on esitanud 11-le ELi andmekaitse järelevalveasutusele kaebused lõpetamaks Meta poolt tehisintellekti tarbeks isikuandmete kuritarvitamise.

Eelmise aasta lõpul avaldas ELi andmekaitse järelevalveasutuste ühendasutus Euroopa Andmekaitsenõukogu (vastuseks küsimustele Iiri järelevalveasutuselt, kes Metaga seotud kaebusi menetleb) arvamuse tehisintellekti mudelitega seotud isikuandmete töötlemise kohta. See selgitab, kuidas järelevalveasutused peaksid hindama tehisintellekti isikuandmetega treenimist õigustatud huvi alusel. Arvamuses ei välistata ka internetist andmete kogumist (ingl k web scraping), kuid andmekaitsenõukogu plaanib selle kasutamise tingimuste kohta anda täpsemad juhised.

Niisiis, EL alles uurib, kas Meta andmekasutus on ikka seaduslik. Selles valguses tundub mulle ennatlik Metale isikuandmeid sisaldavaid andmestikke pakkuda või lausa üle anda. See oleks sama, kui riik tahaks investeerida krüptorahaga tegelevasse ettevõttesse (kasu paistab ju suur), mille tegevuse seaduslikkust finantsjärelevalveasutus uurib.

Teadlaste ühispöördumises andmekaitset käsitletud ei ole, leitakse, et vaja oleks ühiskondlikku kokkulepet ja et juurdepääsupiiranguga andmeid tuleks võimaldada vaid hoolikal kaalumisel ja valitud osapooltele, kelle tegevusest võrsub Eestile otsest kasu. Leian, et ühiskondlikust kokkuleppest saab hakata rääkima alles pärast seda, kui on selgeks tehtud, kas andmeid kogutakse ja jagatakse seadusega kooskõlas ning et andmete saaja samuti seaduslikult tegutseb.

Lõpetuseks – avalikkuses kuuleb ka pahameelt, et ELi tehisaru arengu surmab ELi regulatsioon (ja juristid on üldse kõiges takistuseks). Erinevalt USAst ja Hiinast tahab EL olla koht, kus inimõigused on kõrgel tasemel kaitstud. See paratamatult tähendab, et siin ei saa teha mida iganes, mis pähe tuleb. Soovides innovatsiooni, ei saa siiski jalge alla trampida inimõigusi ning meie igaühe turvalisust. On ju EL vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala ning sellesse oleme ise soovinud kuuluda. Kunagi kuulusime ühte teise ühendusse, kus inimõigused ei maksnud midagi. Kas tõesti tahame sinna tagasi?