Riigiõiguse blogi

Narrowing the Estonian Electorate
Excluding Russian Citizens from Local Elections Amid Security Concerns
On 26 March 2025, the Parliament of the Republic of Estonia (Riigikogu) amended the composition of the electorate for local government elections in accordance with the procedure prescribed by the Estonian Constitution. The right to vote in local elections is now restricted to citizens of the Republic of Estonia and of the European Union. Prior to this amendment, Section 156 of the Constitution had granted voting rights in local elections to all permanent residents of a municipality who met legal age and residency requirements, irrespective of nationality. This broad eligibility included individuals from various countries, provided they were at least 16 years of age. A significant portion of these voters were Russian-speaking residents, primarily citizens of the Russian Federation or Belarus, or stateless persons originating from these states. The decision to revise the electorate was driven by Estonia’s recent historical experiences, the Russian Federation’s war of aggression in Ukraine, and increasing influence operations in both Estonia and Europe more broadly. A brief contextual overview helps to elucidate the motivations behind this constitutional change.

Background of electoral amendment
The definition of the electorate in local government elections across Europe has always been highly variable. There exist no binding, uniform principles or practices, given the diversity of national histories and sociopolitical contexts. As such, states retain the discretion to regulate voter eligibility in line with their own democratic frameworks and priorities. Importantly, the Estonian Constitution does not treat the right to vote as a universal human right but rather as a political right derived from the Constitution, regulated at the level of statutory law.

Historical context shaping the electorate
Repressions, forced deportations, and mass emigration during World War II resulted in the loss of over ten percent of the Estonian population, disproportionately affecting the national elite and drastically altering the demographic composition within a short time span.

These demographic changes were accompanied by the imposition of communist ideology and Russian imperialist narratives in everyday life. Estonians found themselves on the verge of becoming a minority in their own country, sidelined in public life. In both the capital, Tallinn, and the northeastern region of Ida-Viru, ethnic Estonians became a demographic minority. The influx of Russian-speaking populations, the spread of the Russian language in administration and public services, and disregard for the preservation of Estonia’s living environment and national culture compounded the societal impact.

The abuses of this period have been meticulously documented in Estonia 1940–1945. Reports of the Estonian International Commission for the Investigation of Crimes Against Humanity (Tallinn, 2006). Victims of Soviet communism and Stalinist repression long awaited an apology or formal acknowledgment of wrongdoing – something akin to the moral gesture made by Willy Brandt during his visit to the Warsaw Ghetto. No such apology was ever forthcoming in Estonia, yet the collective memory of suffering and a latent sense of insecurity remained.

The collapse of the Soviet Union presented Estonia with the opportunity to restore its sovereignty, which was formally achieved on 20 August 1991. The democratically elected Supreme Council (Estonian Parliament) declared the legal continuity of the Republic of Estonia and established a Constitutional Assembly to draft a new Constitution. However, at the time of this reassertion of independence, Soviet military forces, their personnel, and numerous migrants remained in Estonia. Active military units withdrew only by September 1994, but many associated workers and administrators remained.

The drafters of the Constitution acknowledged this de facto situation and sought to integrate long-term residents – products of decades of migration – into Estonian society. As such, the constitutional provision extended voting rights in local elections to all permanent residents, without distinction of nationality or citizenship. The concept of “permanent residence” was interpreted generously. Although integration occurred – albeit more slowly than hoped – pressures persisted, especially in favour of continued Russian-language use in education and public life. In Tallinn and Ida-Viru County, including Narva, local administrations were dominated by Russian-speaking individuals.

In the early 1990s, it was hoped that Soviet-era migrants would adopt Estonian citizenship and integrate into society. However, the reality diverged from these expectations. Due in part to the Russian Federation’s overt hostility and covert resistance, only around 60% of Russian-speaking residents in Estonia had acquired Estonian citizenship by 2021.

What Western observers often overlook – and Russian propaganda wilfully ignores – is that citizenship entails a relationship of allegiance to the state. Under Russian law, this includes obligations such as military service and loyalty to the state. When coupled with the repeatedly stated assertion by President Putin that “Russia ends nowhere”, the implication is clear: the Russian state continues to see itself as an imperial power, justified in reasserting control over former Soviet territories.

The security imperative and constitutional change
Russia’s full-scale invasion of Ukraine in 2022 marked a watershed in Estonia’s national security posture. It necessitated a fundamental re-evaluation of citizenship and electoral rights from a security perspective. Given Estonia’s historical traumas and the documented modes of Russian influence operations, the need for constitutional safeguards became inescapable.

On 18 October 2022, the Riigikogu adopted – with a significant majority – a resolution declaring the Russian Federation a state sponsor of terrorism. This political stance made it morally and logically untenable to allow the citizens of such a state to continue participating in Estonia’s internal democratic processes.

Under the Estonian Constitution, local governments independently manage all matters concerning local life. Like many democratic nations, these municipalities play a crucial role in managing educational policy, strategic planning, and even participate in the electoral college for electing the President of the Republic. The continued involvement of citizens from an aggressor state in these processes had become ideologically inappropriate and a potential internal security risk.

Moreover, the participation of Russian and Belarusian citizens in Estonian politics came to symbolise a broader challenge: the compatibility of authoritarian regimes with the values of European rule-of-law democracies. Estonia deemed it necessary to draw a firm line.

Legal pathway and public debate
Prior to amending the Constitution, an extensive public debate was held. Arguments for and against the amendment were aired, and legal experts assessed the constitutional and security implications. The chosen legal route was to invoke the urgent amendment procedure under Section 163 of the Constitution. This required a four-fifths majority in Parliament – a nearly unanimous consensus. The requirement was met, with 93 of 101 members voting in favour, conferring the amendment with high legitimacy.

This legislative decision reflected the predominant expectation of the Estonian public and the political elite’s unequivocal stance: matters of Estonian public life are to be decided by Estonian and EU citizens residing in Estonia. The opportunity to obtain Estonian citizenship remains open to all who qualify. Citizenship may be acquired either by birth or through naturalisation under clear, consistent legal conditions known to all applicants.

The issue of stateless persons
A legacy of the post-1992 transition is the continued presence of stateless persons – estimated at around 60,000 individuals – many of them elderly and holders of the so-called “grey passport”. These individuals have opted not to assume any citizenship, often to maintain travel access to both Russia and the European Union. In recognition of this, their voting rights in local elections have been extended for one additional election cycle. Thereafter, they must regularise their citizenship status or forfeit the right to vote.

Põhiseaduse piirid kohtusüsteemi ümberkujundamisel ehk kas tuleviku määrab grammatika?
Viimasel ajal on kohtunikkonnas elavat ja avalikkuses enamasti negatiivset või vähemasti ettevaatlikku vastukaja leidnud ettepanek kohtusüsteemi tõhustamiseks ühendada sama astme kohtuasutused. Selline ettepanek on tehtud Justiits- ja Digiministeeriumi 25. aprilli 2025. a väljatöötamiskavatsuses (VTK) „Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamine jt ettepanekud“. Seepeale on pöördumistega esinenud mitmete kohtute kohtunikud ja kohtuesimehed, kes on mõtet vastustanud, tuues mh välja ettepaneku võimaliku vastuolu Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 148 ja 149. Viimati esitas oma kohtute ühendamist vastustava seisukoha põhiseaduslikkuse aspektist riigiõiguse blogis Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik Janar Jäätma. Hea kolleegi arutlused kutsuvad avama diskussiooni PS §-de 148 ja 149 sisu ja tähenduse üle. Rõhutan, et need on minu enda mõtted ega esinda teiste riigikohtunike arusaamasid. N-ö lõplik tõde saab selguda vaid Riigikohtu otsuse näol võimaliku regulatsiooni põhiseaduspärasuse kohta. Loodan aga, et sinnani ei pea jõudma ning argumendid saavad juba eelnevalt igakülgselt kaalutud ja riskid hinnatud. 

Milleks ühendada kohtuasutusi?
Esiteks soovin märkida, et kohtute ühendamise idee ei ole ootamatu ega läbi rääkimata. See teema on siiski kohtusüsteemis ringelnud juba 4–5 aastat ühe võimaliku kohtute tõhustamise abinõuna. Ka siinkirjutaja on korduvalt ja avalikult juhtinud kohtusüsteemi tõhususe probleemidele tähelepanu ning esinenud kohtute ühendamise mõttega, mh ettekannetes 2023. ja 2024. aastal nii kohtunike täiskogudel kui ka Riigikogus. Enamgi veel, just kohtute võimalik ühendamine tõusis üheks põhiliseks vaidlusteemaks uue kohtu arengukava ettevalmistamisel.

Ma ei hakka siinkohal pikemalt kordama argumente, miks kohtute ühendamine võiks olla mõistlik, vaid keskendun põhiseaduspärasuse hindamisele.

Kriitika esitatud argumentide kohta
Siinkirjutaja arvates on kohtute ühendamise vastased argumendid võimalik suures osas kahtluse alla seada, isegi ümber lükata. Seejuures saab argumentatsioonis tugineda mh põhiseaduse kommentaaridele, esmajoones on PS § 148 omadele, mis Juura põhiseaduse kommentaaris (2020) on koostanud Mait Laaring (Laaring (2020)) ja Teaduste akadeemia kommentaaris (2022) Priit Pikamäe (Pikamäe (2022)).

Milline on PS §-de 148 ja 149 ajalooline mõte?
PS §-d 148 ja 149 kirjeldavad kohtusüsteemi ülesehitust ja organisatsiooni võrdlemisi detailselt, nähes ette nii kohtute liigid (PS § 148) kui ka kohtusüsteemi kolmeastmelisuse (PS § 148). Seda muuseas oluliselt erinevalt 1920. aasta ja 1938. aasta põhiseadustest, kus kohtusüsteemi kirjeldati vaid üldiselt. Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtub, et ajalooliselt oli sätete põhiline ja sisuline soov muuta nõukogudeaegne kaheastmeline kohtusüsteemi, luues apellatsiooniinstants esimese astme ja kassatsioonikohtu vahele (vt ka Pikamäe (2022), p 1). See oli selge valik põhiseaduse koostamisel. Samasugune selge valik oli luua esimese kohtuastme tasandil halduskohtusüsteem, milles lahendataks avalik-õiguslikke vaidlusi. Need olid kaks selget ja põhimõttelist valikut. Kohtusüsteemi täpne kirjeldus pidi välistama seadusandja ja täitevvõimu omavoli (vt ka Laaring (2020), p 2).

Kas PS § 148 on mõistetav reegli või printsiibina? Mida tähendab PS-s kohtute kohta mitmuse kasutamine?
Keskne küsimus PS §-de 148 ja 149 mõistmisel on see, kas ja kuivõrd on need hinnatavad kohtusüsteemi osas seadusega mittekorrigeeritava reeglina või võimaldavad kaalumisruumi printsiibina.

Nii M. Laaring kui P. Pikamäe on PS kommentaarides ühte meelt, et PS § 148 lg 1 regulatiivne tähendus on iseseivalt pigem tagasihoidlik, piirdudes pigem kohtusüsteemi ülesehituse kirjeldamisega (Laaring (2020), p 5); Pikamäe (2022), p 1). P. Pikamäe lisab, et üldiselt ei ole sedavõrd üksikasjalik kohtusüsteemi ülesehituse äratoomine põhiseaduses tavapärane ega ka mõistlik, kuna see võib osutuda takistuseks kohtusüsteemi kaasajastamisel (Pikamäe (2022), p 1). Nende seisukohtadega saab vaid nõustuda.

Koostoimes PS §-ga 149 tuleneb §-st 148 esmajoones kohtusüsteemi ülesehituse institutsionaalne garantii (Laaring (2020), p 3). Samuti ei või kaotada üht või teist PS-s nimetatud kohut või kohtu liiki tervikuna, st maa-, haldus- ja ringkonnakohtuid kaitseb institutsionaalne garantii üksnes asutuste liikide lõikes, konkreetsete asutuste loomise, lõpetamise või ümberkorraldamise üle otsustab Riigikogu (Laaring (2020), p 3).

Põhimõtteliselt eri meelt on kommentaaride autorid aga küsimuses, kuidas mõista PS §-s 148 (aga ka §-s 149) kohtute kohta kasutatud mitmuse vormi. M. Laaring arvab sarnaselt J. Jäätmaga, et mitmuse vormi kasutamist maa-, haldus- ja ringkonnakohtutest rääkimisel ei saa pidada juhuslikuks ning et sellest võib järeldada põhiseadusandja soovi näha ette mitu samasse liiki kuuluvat asutust, et tagada kohtuliku õiguskaitse mõistlik territoriaalne kättesaadavus kogu riigi ulatuses (Laaring (2020) p 3). P. Pikamäe on jõudnud täpselt vastupidisele seisukohale, et kuna kohtute paljusus ei ole eesmärk omaette, vaid tegemist on õigusemõistmise kättesaadavuse vahendiga, ei nõua PS § 148 seadusandjalt mitme esimese ja teise astme kohtu rajamist, kui nimetatud eesmärk saavutatakse mõnel muul kohtusse pöörduja jaoks sama tõhusal viisil (Pikamäe (2022), p 5). Ehk kokkuvõttes ei saa kohtute mitmuses näha reeglit, vaid printsiipi. Siinkirjutaja nõustub P. Pikamäe argumentatsiooniga nii selle veenvuse kui ka reaalse elu vajadustega arvestamise tõttu.

Mõlemad kommentaaride autorid on sama meelt, et üksnes põhiseadusega ei ole võimalik kohtusüsteemi korraldust kindlaks määrata ning seda mõistis ka põhiseadusandja. Kindlasti ei soovitud kohtusüsteemi ja organisatsiooni põhiseadusega n-ö kinni kirjutada, jättes seadusandjale kohtukorralduse üksikasjalikumal kujundamisel suure otsustusruumi ja määrates PS §-s 149 üksnes kolmeastmelise kohtusüsteemi garantii (Pikamäe (2022), p 3; Laaring (2020), p 6).

PS §-de 148 ja 149 tõlgendamisel tuleb arvestada ka seda, et nimetatud sätted kasutavad lisaks muudele kohtute nimetustele ka „linnakohtute“ nimetust, mis omal ajal tegutsesid paralleelselt maakohtutega eraldi territoriaalse alluvusega. 2006. aasta reformiga ühendati seni eraldi kohtuasutustena toiminud maa-, linna- ja halduskohtud neljaks maakohtuks ja kaheks halduskohtuks ehk sisuliselt nimetati linnakohtud ümber maakohtuteks. Põhjenduseks toodi, et nimetatud kaks kohut ei erine üksteisest oma pädevuse poolest. Samuti ei nõua PS kohtusüsteemis mitte linnakohtu nimetust kandva kohtuasutuse, vaid teatud pädevusega esimese kohtuastme olemasolu. Selle seisukohaga on selgelt nõustunud ka P. Pikamäe, (Pikamäe (2022), p 6). Vastustanud ei ole seda muudatust ka M. Laaring (Laaring (2020), p-d 4, 6).

Lisaks, mõistes äärmiselt jäiga reeglina PS §-s 148 märgitud kohtute mitmust, tekib küsimus, kuidas on seni mh Riigikohtu praktikas mööda vaadatud nt PS § 146 esimese lause („Õigust mõistab ainult kohus.“) kategoorilisest sõnastusest, rõhutusega sõna „ainult“, tunnustades õigusemõistmist mh nii riigihangete vaidlustuskomisjonis, töövaidluskomisjonis kui ka haldusorganites ja legitimeerides seni kohtuvälist väärteomenetlust ning õigusemõistmist rahvakohtunike poolt. Ehk kokkuvõttes tuleks reeglit näha siiski selles, mida tõesti põhiseaduslikku väärtusena on põhiseaduses teadlikult otsustatud selliselt, et seadusandjal peaks kaalumisruum puuduma nagu nt riigikogu liikmete arvu osas.

Kas tagada tuleb esmajoones kohtu kui asutuse või kohtu kui õigusemõistmise organisatsiooni kättesaadavus?
J. Jäätma leiab, et PS § 148 peab silmas just kohtuasutusi, mis peavad katma kogu Eesti territooriumi ja mida peab seega mitmuse tõttu olema vähemalt kaks.

Siinkirjutaja sellega ei nõustu. Nagu juba märgitud, ei eristatud põhiseaduse koostamise ajal kohtuid kui asutusi kohtutest kui õigusemõistmise kohtadest ehk iga kohus paiknes eraldiseisva asutusena ühes kohas, mõistes seal vastavalt oma territoriaalsele alluvusele ka õigust. 2006. aasta reformiga muudeti seda aga põhimõtteliselt, kui senised kohtud liideti asutusena ja nende koosseisus nähti ette õigusemõistmise füüsiliste punktidena kohtumajad. Selline süsteem kehtib siiani ja selle põhiseaduspärasust pole kahtluse alla seatud.

Siinkirjutaja arvates on PS § 148 mõte tagada õigusemõistmise mõistlik kättesaadavus kogu Eesti territooriumil. See, kas seda tehakse sama kohtuastme raames läbi mitme kohtuasutuse või sama kohtuasutuse mitme kohtumaja kaudu, on teisejärguline. Inimeste seisukohast on oluline tagada õigusemõistmise kättesaadavus. Õigusemõistmise kättesaadavuse tagamiseks võib parlament kohtusüsteemi korraldada ka muudelt alustelt lähtuvalt, sh ühendades nt ühte kohtuasutusse kõik sama tasandi kohtud (Pikamäe (2022), p 4). Arvestada tuleb sedagi, et infotehnoloogiliste vahendite laialdase leviku tingimustes on kohtusse pöördumise õiguse realiseerimine saanud võimalikuks ka eemalt. Et kohtute paljusus ei ole eesmärk omaette, vaid tegemist on õigusemõistmise kättesaadavuse vahendiga, tuleb asuda seisukohale, et PS § 148 ei nõua seadusandjalt mitme esimese ja teise astme kohtu rajamist, kui nimetatud eesmärk saavutatakse mõnel muul kohtusse pöörduja jaoks sama tõhusal moel (Pikamäe (2022), p 5). Ka M. Laaring leiab, et oluline on tagada just kohtuliku õiguskaitse mõistlik territoriaalne kättesaadavus kogu riigi ulatuses (Laaring (2020) p 3), kuigi tema nägi selle saavutamiseks sarnaselt J. Jäätmaga vajadust säilitada mitu esimese astme kohut.

Eespool viidatud linnakohtute kaotamisega seonduv kinnitab, et põhiseadusandja ei pidanud silmas, et iga hinna eest tuleb säilitada linnades õigusemõistmine just linnakohtute kaudu. Linnakohtu mõiste oli ju just kohtumajale viitav.

Kriitikute loogika järgi oleks põhiseadusega kooskõlas justkui lahendus, et õigusemõistmine koondatakse kahte (mitmus ju!) maakohtusse kahe või isegi ühe kohtumajaga, mis siinkirjutaja arvates moonutaks märksa enam PS § 148 mõtet.

Kas üks ringkonnakohus on keelatud ja sellest tulenevalt ka üks maakohus ja halduskohus?
Siinkirjutaja ei nõustu ka käsitlusega, nagu saaks ainuüksi mõistest „ringkonnakohus“ teha järelduse, et neid peaks olema vähemalt kaks, kuna väljend „ringkond“ sellele justkui viitaks. Tegu on pigem otsitud ja ainuüksi tekstile tugineva argumendiga. Ei PS § 148 ega 149 kujunemise allikatest saa sellist järeldust teha, kui tegelikult võeti vaid üle kunagine apellatsioonikohtu nimetus. Oluline ja põhimõtteline oli seevastu seadusandja otsustus näha ringkonnakohus ette apellatsioonikohtuna (PS § 149 lg 2), mitte aga nende arv. Seega langeb ära argument, et kuna ringkonnakohtuid peab olema kaks, siis sellest justkui järeldub, et vajalik oleks ka kaks maakohut.

Siinkohal võib märkida, et põhiseaduse järgi ei pea ringkonnakohtute pädevus olema territoriaalne. Tõenäoliselt oleks põhiseaduspärane ka nt lahendus, kus üks ringkonnakohus lahendaks kaebusi halduskohtute otsuste peale ja teine maakohtu otsuste peale.

Kas kohtute ühendamine kaotaks vajaduse Riigikohtu kui kassatsioonikohtu järgi?
Põhjendatud ei ole ka argument, nagu kaoks kohtute ühendamisega vajadus Riigikohtu kui kassatsiooniinstantsi järgi ja piirduda võiks ringkonnakohtu lahenditega. Esiteks oleks see otseses vastuolus PS § 149 lg 3 järgse otsusega Riigikohtu kui kõrgeima kohtu ja kassatsiooniinstantsi kohta. Kuna üleüldiselt demokraatlikud riigid tunnustavad kõrgema astme kohtuid õigusküsimuste lahendajana lisaks tõenditega tegelevale apellatsiooniinstantsile, pole kohta ega vajadust ka diskussiooniks kolmeastmelise kohtusüsteemi muutmiseks. See ei tähenda, et osades asjades ei võiks edasikaebeinstantse piirata, näiteks suuremate asjade alustamisega ringkonnakohtust, Riigikohtusse kaebamise õigust piirates või esimese astme kohtu lahenditele vaid Riigikohtule kaevata lubades.

Asjakohane ei ole jutt sellest, nagu oleks Riigikohtu põhiline ülesanne ringkonnakohtute praktika ühtlustamine. Tegelikkuses saab ülimalt harva tuua ringkonnakohtute tasandil välja ühtlustamist vajavat kohtupraktikat. Oluline on ka, et ühtlustamist võib vajada teinekord hoopis kohtupraktika ringkonnakohtute endi sees eri koosseisude vahel, milleks ringkonnakohtu tasandil mehhanism puudub.

Kas kohtute ühendamisega koonduks kohtujuhi võim liigselt ühele isikule, kes võiks teha meelevaldseid otsustusi ja seada ohtu kogu kohtusüsteemi sõltumatuse?
Argument kohtujuhile liigse võimu koondumisest väärib kindlasti kaalumist, kuid see risk on samuti maandatav. Esiteks ei oleks üks maakohus enneolematu suurusega asutus ei Eestis ega mujal. Nt Saksamaa Müncheni Landgericht mõistab õigust ca 1,8 miljoni inimese üle ja seal töötab 219 kohtunikku, kokku 489 teenistujat.

Riskikohta saaks näha selles, kui kohtuesimehel oleks suur ainuvõim, ta nimetataks ametisse süsteemiväliselt ning puuduks võimalus teda ametist tagasi kutsuda. Need mured on aga lahendatavad. Kohtureformiga koos peaks minema kohtute haldamine üle Justiits- ja Digiministeeriumilt kohtutele läbi kohtute haldus- ja arendusnõukogu (KHAN). Vastav eelnõu on juba Riigikogu menetluses. Just KHAN peaks edaspidi nimetama kohtute esimehed, teostama nende üle järelevalvet ja otsustama nende tagasikutsumise – need otsused teeb kohtuvõim ise. Sellega seoses väärib muidugi märkimist, et Riigikogule esitatud eelnõus ei ole kohtunike valitud esindajad KHAN-i koosseisus enamuses, ehkki see on olnud kohtunikkonna üldine soov. Lisaks peaks kohtu esimehe ainujuhtimist kontrollima ja vajadusel pidurdama kohtunike valitud kohtu eestseisus, mille nõusolek oleks vajalik olulisemateks otsusteks, mh tööjaotusplaani kinnitamiseks ja muutmiseks. Kolmandaks on kavandatud kohtunikele mehhanism kohtu esimehele umbusalduse avaldamiseks ja tagasikutsumiseks algatamise mehhanism.

Kas kohtute ühendamine võiks viia õigusemõistmise eemaldumiseni inimestest, mh kohtunike koondumiseni keskustesse ja kohtumajade sulgemiseni?
Ka risk kohtumajade sulgemisest ja õigusemõistmise territoriaalsest koondumisest on tõsiseltvõetav. Paraku ei seondu see niivõrd kohtu kui organisatsiooni võimalike muudatustega, vaid pigem riigi üldise demograafilise arengu ja rahaliste võimaluste vähenemisega; samuti asjade lahendamise tehnoloogiliste lahenduste laienemisega. Küll aga võiks just kohtute ühendamisega kaasneva ühesuguse töövooga tagada kohtumajade säilimise kohtades, kus n-ö kohalik rahvas piisavalt tööd ei anna. Sama kohtuasutuse raames oleks lihtsam ka kohtunike ja teiste töötajate liikumine kohtumajade vahel, töötades neile sobivamates kohtades. Mida tõhusamaks saame kohtute juhtimise ja töökorralduse, seda suurem on lootus ka rohkem kohtumaju säilitada.

Kokkuvõte
Eelneva pinnalt järeldan kokkuvõtlikult, et esile toodud väiteid kohtute võimaliku ühendamise põhiseadusevastasuse kohta ei saa võtta absoluutse tõena. Seda ei kinnita nii viimased põhiseaduse kommentaarid kui ka kohtusüsteemi vajadus käia kaasas ühiskonna üldise arengu ja suundadega. Nõustuda tuleb põhiseaduse kommenteerijatega, et mida täpsemalt on kohtuorganisatsiooni PS-s kirjeldatud, seda keerulisem on hoida seda vastavuses tegeliku elu vajadustega (Laaring (2020), p 4; Pikamäe (2022), p 1). Perspektiivis võib olla mõistlik muuta PS §-e 148 ja 149 üldisemaks. Siiski ei peaks ka täna jõudma seisukohale, et kohtusüsteemi suuremad muudatused on võimalikud vaid põhiseaduse muutmise kaudu, selliselt paneksime süsteemi arengu kinni ja jõuaks varem või hiljem tupikusse.

Sissejuhatus
Omaaegne Eesti Vabariigi president Lennart Meri ütles 7. oktoobril 1993 Eesti Televisioonis peaministriga tekkinud vastuseisust tingituna järgmised sõnad: „Eestile on kombeks üks president korraga.“ Rohkem kui 20 aastat hiljem on koalitsioonierakondadel tekkinud soov märkida koalitsioonilepingusse sarnane mõte, aga teise võimuharu kohta – üks maakohtu, üks halduskohtu ja üks ringkonnakohtu asutus (nn ühe kohtu mudel). Kas see sellisel kujul tegelikult realiseerub – elame-näeme. Sama astme kohtute ühendamise mõtet propageeritakse 21. aprilli 2025. a kuupäeva kandvas eelnõu väljatöötamiskavatsuses „Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“. Oma eitavat seisukohta sellele mõttele on väljendanud Pärnu Maakohtu, Tartu Maakohtu, Harju Maakohtu, Viru Maakohtu ja Tartu Ringkonnakohtu esimehed. Seejuures saatsid eraldi arvamused Harju Maakohus, Tartu Maakohus ja Tartu Ringkonnakohus. Sellesse mõttesse suhtusid kriitiliselt riigikohtunikud Ivo Pilving, Vahur-Peeter Liin ja Heili Sepp (Postimees 27. aprill 2025 „Kohtureformiga ei saa rapsida“). Kohtute ühendamise mõte on tekitanud kohtunikkonnas tugevat vastuseisu, mitte üksnes selle tõttu, et see on laiemas ringis sisuliselt läbi arutamata, esitatud pole selle idee toetamiseks kaalukaid argumente, ümber pole lükatud vastuargumente ja näidatud pole ära seda, kuidas see praktikas toimima peaks. Lisaks on tõstatatud ka põhiseaduslik probleem. Selle viimase probleemi kohta ongi paslik mõtteid mõlgutada: mitu astmekohut on siis Eestile kombeks?

PS § 148
Põhiseaduse § 148 sätestab kohtusüsteemi organisatoorse ülesehituse, mille kohaselt peab kohtusüsteem koosnema: 1) maa- ja linnakohtutest ning halduskohtutest; 2) ringkonnakohtutest ning 3) Riigikohtust.

Esmalt pole I ja II astme kohtute puhul konkreetseid kohtuasutusi ehk -organeid nimeliselt nimetatud, erinevalt viimase astme kohtust, milleks on Riigikohus. Kas sellest saab siis järeldada, et põhiseadus lubab luua ühe maakohtu, ühe halduskohtu ja ühe ringkonnakohtu asutuse ehk organi? Riigiõiguses tuleb asutusena ehk organina mõista sellist üksust, millel on oma organisatsiooniline ja funktsionaalne iseseisvus. Organisatsiooniline ja funktsionaalne iseseisvus saab olla üksnes kohtuasutusel ehk kohtuorganil (nt Harju Maakohtul, Tallinna Ringkonnakohtul, Riigikohtul). Organisatsioonilist ja funktsionaalset iseseisvust pole kohtunikul ega ka kohtumajal. Kohtunik pole organ. Kohtumaja on üksnes füüsiline koht, kus kohtunikud oma ülesandeid täidavad, kuid millel puudub organisatsiooniline ja funktsionaalne iseseisvus. Kuna PS § 148 sätestab kohtusüsteemi organisatoorse üleseehituse, siis tulebki seda normi mõista kohtuasutuste ehk -organite tähenduses.

Teiseks, PS §-s 148 nimetatakse esimese ja teise kohtuastme kohtuid mitmuses, mis tähendab, et nende kohtuastmete kohtuorganeid peab olema rohkem kui üks igas kohtuastmes.

Kolmandaks, PS § 148 kasutab ringkonnakohtu, mitte apellatsioonikohtu mõistet. Ringkonnakohtu mõiste hõlmab endas mõistet „ringkond“. Ringkond tähendab teatud territoriaalset üksust või mingi piirkonna haldusala (vt Eesti keele seletav sõnaraamat. 2., täiendatud ja parandatud trükk. Toim. M. Langemets jt. Eesti Keele Instituut, 2009). Ringkond ei saa hõlmata kogu Eesti territooriumi, vaid üksnes ühte osa Eesti territooriumist. Ringkonnakohtul ei saa seega põhiseaduse kohaselt olla võimupädevust üle kogu Eesti Vabariigi territooriumi. Kui olema peab mitu ringkonnakohtu asutust, siis ei saa olla ühte I astme kohtu asutust. Üksnes Riigikohtul on võimkond üle kogu Eesti Vabariigi territooriumi.

Mõtleme veel. Millist mõtet PS § 148 endas kannab? Seadusliku aluse ja õigusriigi põhimõtte (PS § 3 ja § 10) kohaselt ei tohi riigis tekkida ühte superasutust, kuna sellega välditakse võimu konsolideerumist ühe isiku kätte, ja seda mitte ainult täitevvõimu, vaid ka kohtuvõimu puhul. Küsida võib, miks see halb on. Provotseerivalt võib ju väita, et kui asju otsustaks ainult üks inimene, siis saaks need palju ladusamalt ja kiiremalt aetud – kohtuasjad õiglaselt jagatud, tööd puudutavad küsimused kiiresti otsustatud, kohtunikud ühest Eesti otsast teise Eesti otsa paigutatud, süüteoasju lahendav kohtunik ümber tõstetud tsiviilasju lahendavaks kohtunikuks jne. Kuid mis on selle lahenduse varjupool? Seda ei pea kaugelt otsima, piisab sellest, kui pöörata pilk autoritaarse juhi ja totalitaarse ühiskonna poole. Valgustatud monarhia on küll olnud paljude ideaal, aga reaalses maailmas on valgustatud monarhi asemel tihtilugu jõhker türann. Aga kui ühe maakohtu ja ühe ringkonnakohtu etteotsa ei satu valgustatud monarhi taoline diplomaatilisi meetodeid kasutav kohtuesimees, vaid täitevvõimu mahitusel autoritaarsete sugemetega juht, kelle ülesandeks on hakata suunama õigusemõistmist tema käes olevate volitustega? Näiteks „Kui see asi ei saa lahendatud selliselt, siis homsest hakkad lahendama kriminaalasjade asemel tsiviilasju Tallinna asemel Valgas“. Seda argumenti saab ju kummutada sellega, kui öelda, et nt Riigikohtu esimees juhibki ju ainult ühte organit. Aga see näide ei ole pädev, sest Riigikohus on kassatsioonikohus ja kassatsioonikohtu volitused kohtuasja lahendamisel on piiratud – teatavasti ei saa ta ise üldjuhul tõendeid hinnata. Kas mitte sellist olukorda ei soovinud Põhiseaduse Assamblee liikmed selle normiga välistada?

Kokkuvõtteks on PS § 148 üheks kaalukaks mõtteks vältida ühe kohtuastme sees võimu konsolideerumist ühe inimese kätte. Viimati märgitu on eriti oluline kohtusüsteemis, mis on demokraatliku õigusriigi üheks ja ka viimaseks garandiks. Lisaks tuleb PS § 148 puhul jaatada ka teist olulist kaasnevat mõtet, s.o tagada isikutele I astme kohtutes ühetaoline õigusemõistmise kättesaadavus (s.o tagada PS § 12 ja § 15). Varasema praktika pinnalt võib prognoosida, et küll mitut kohtumaja omava, kuid ühe kohtuasutuse mudeli tulevik oleks see, et esmalt koondatakse regioonidest kohtunikukohad kokku keskusesse ning seejärel suletakse lõpuks ka kohtumaja (viimaste näidetena Tartu Maakohtu Põlva kohtumaja ja Tallinna Halduskohtu Pärnus asuva kohtumaja sulgemine). Ühe kohtuasutuse mudel ainult süvendaks seda tendentsi, sest neid küsimusi hakataks otsustama keskusest kohtuesimehe initsiatiivil. Mis on selle kaugemale ulatuv tagajärg, kui kohus inimestest kaugeneb? Mida raskem ja keerulisem on inimestel oma õigusi kohtus maksma panna, seda suurem on tõenäosus, et seadusandja normis väljendatud tahet ei minda riigivõimu juurde maksma panema, vaid tekivad uued Varnja küla sarnased omakohtu näited.

PS § 149
Põhiseaduse § 149 näeb ette, et maa- ja linnakohtud ning halduskohtud on esimese astme kohtud. Ringkonnakohus on teise astme ehk apellatsioonikohus ning Riigikohus on kõrgeim kohus, kes täidab kassatsioonikohtu ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu funktsiooni. PS § 149 sätestab kohtuastmete vahelise pädevuse. Astmepädevusnormidega on jagatud kohtu kui institutsiooni sisemised ülesanded, õigused ja kohustused: 1) maa- ja halduskohtud täidavad esimese kohtuastmena alg- ehk esmatasandi kohtu ülesandeid; 2) ringkonnakohtud teise kohtuastmena täidavad apellatsiooni ülesandeid ning 3) Riigikohus kõrgema kohtuna täidab kassatsiooni ja põhiseaduslikkuse järelevalve ülesandeid.

Kohtute esimehed toovad oma pöördumises esile, et PS §-s 148 kujundatud kohtu organisatoorsest ülesehitusest ja PS §-s 149 sätestatud kohtuastmete vahelisest astmete pädevusest järeldub, et kohtuorganisatsioon on üles ehitatud püramiidmudeli alusel. Riigikohtule kassatsioonikohtu funktsiooni omistamise üheks mõttes on eri kohtute praktika ühtlustamine (vt ka HKMS § 219 lg 3 p 2; TsMS § 679 lg 3 p 3; KrMS § 349 lg 3 p 2). Kui vähemalt kaks ringkonnakohtu asutust praktikat ei tekita, siis puudub Riigikohtul ülesanne madalama astme kohtu praktikat ühtlustada (vt Pöördumine koalitsioonilepingus kohtuid puudutavast kavatsusest (ühe kohtu mudel) loobumiseks, lk 1–2).

Kui loobuda kohtusüsteemis püramiidmudelist ja asendada see ühe kohtuasutuse mudeliga, siis oleks sellel tõenäoliselt kaugemale ulatuvad tagajärjed. Ühe apellatsioonikohtu loomisel puuduks sisuline õigustus ja vajadus kassatsioonikohtu järele. Sellisel juhul saab ka apellatsioonikohus täita esimese astme kohtupraktika ühtlustamise funktsiooni. Põhiseadus ega rahvusvaheline õigus ei nõua kahekordset edasikaebevõimalust. Ühe kohtuasutuse mudel on esimene samm, et avada diskussioon PS § 149 lg 3 muutmiseks selliselt, et Riigikohtult võtta kassatsioonifunktsioon ja jätta talle üksnes põhiseaduskohtu roll.

Kas õiguspraktika ja -teadus arenevad paremini siis, kui mõtlemises on konkurents, või monopoli olukorras? Õigusteadus ja õiguspraktika on mõtlev distsipliin, argumenteeriv diskursus. Paraku on nii, et ühe inimese, sh asutuse käsitus ja arusaam maailmast jääb monopoli olukorras piiratuks, meeldib see meile või mitte. Asja suuremas ringis läbiarutamine ja erinevate seisukohtade esitamine tagab selle, et võimalikult paljude nüansside peale mõeldaks, enne kui Riigikohtus lõplik otsustus langetatakse. Mitme kohtuasutuse olemasoluga tagatakse kohtupraktika areng ja antakse Riigikohtule indikatsioon asja menetlemiseks (vt Indrek Koolmeistri ja Jaak Luige eriarvamus Riigikohtu otsusele asjas nr 3-4-1-31-15, p 2).

Pilguheit ajalukku
Ka ajalooline argument toetab tõlgendust, et Eesti Vabariigis peab olema rohkem kui üks I astme kohus ja ringkonnakohus. Põhiseaduse assambleel võeti PS § 148 kujundamisel aluseks 1991. a kohtute seaduse § 1, mis oma sõnastuselt suures osas kattus PS § 148 sõnastusega. Kohtute seadusesse kirjutati omaaegne olemas olnud kohtuasutuste süsteem. Kellelgi polnud mõttes, et kohtuasutuste süsteemi tuleks mõista kohtumajade süsteemina, mitte aga organisatoorse ja funktsionaalse sõltumatuse tagajana. Lisaks võeti 1991. a kohtute seaduse koostamisel ringkonnakohtute loomisel eeskujuks 1938. a kohtute seadustik, mis nägi Eesti Vabariigis ette neli eraldi ringkonnakohut oma võimkonna ehk territoriaalse pädevusega. Ringkonnakohtu mõistel on pikem traditsioon. Ajalooliselt pole kunagi ringkonnakohtule omistatud võimkonda üle kogu riigi territooriumi sellepärast, et tagada madalama astme kohtute kättesaadavus ning mõtlemisel konkurentsiolukord, mis ongi arengu mootor.

Lõpetuseks
Tänase pikema aja jooksul tekitatud olukorra võiks kokku võtta Alice’i ja paari meetri kaugusel puuoksal istuva Irvikkassi vahelise dialoogiga raamatust „Alice imedemaal“ (Lewis Carroll):
„Kas te ütleksite mulle palun, millist teed mööda ma peaksin minema hakkama?“
„See oleneb suuresti sellest, kuhu sa jõuda tahad,“ ütles Kass.
„Minu jaoks ei ole suurt vahet, kuhu …“ ütles Alice.
„Siis ei ole vahet ka selles, millist teed mööda sa lähed,“ ütles Kass.
„… senikaua, kuni ma kuhugi jõuan,“ lisas Alice selgituseks.“

Kui meil ei ole suurt vahet, kuhu me jõuda tahame, siis on tõesti ükskõik, millise tee valime. Kui me aga teame, kuhu me ei taha jõuda, siis ärme vali seda teed.

Usu- ja veendumusvabaduse kaitset on sageli peetud indikaatoriks inimõiguste kaitse ja demokraatia seisundi kohta riigis tervikuna. See tähendab, et kui usu- ja veendumusvabadusel läheb hästi, siis on hästi ka teiste õiguste ja vabadustega. Samuti on lugu julgeolekuga. Julgeolekut ei saa saavutada ilma põhiõigusi ja vabadusi kaitsmata. Paraku tunnetatakse julgeolekut ja inimõigusi sageli vastandlike nähtustena.

Näiteks OSCE 2019. aastal avaldatud religiooni ja julgeolekut puudutav käsiraamat märgib, et julgeolek ja inimõiguste kaitse on OSCE nägemuse kohaselt üksteisest sõltuvad (comprehensive security approach). Julgeolekut ei saa saavutada ilma põhiõigusi ja vabadusi kaitsmata. Selle seisukohaga nõustuvad ka mitmed akadeemilised autorid¹, sh siinkirjutaja². Paraku esineb oht, et põhiõigusi ja vabadusi julgeolekustatakse (securitization of human rights). Sellega kaasneb õiguste sisustamisel ja rakendamisel kaalukausi kallutamine julgeoleku poole, julgeolekut ja inimõigusi tunnetatakse vastandlike nähtustena, mis erineb eeltoodud OSCE nägemusest. Selle protsessi iseloomulikuks osaks on kiirustamine ning selgitused, et asi on pakiline. Ka kirikute ja koguduste seaduse (KiKoS) muutmise seaduse vastuvõtmist on selgitatud olukorra pakilisusega ja julgeoleku kaitsmise vajadusega.

Teadusmaailmas kerkis julgeolekustamise teooria (securitization theory) esile juba 1980ndatel. Julgeolekustamine tähendab sisuliselt seda, et sildistades midagi julgeolekuküsimusena või -ohuna, saab julgeolekustaja (riik) võimaluse (vabad käed) võtta kasutusele erakorralised meetmed ja lükata kõrvale normaalse demokraatliku protsessi normi ja poliitika loomes³. Mida puudulikum on põhiõiguste kaitse ja mida rohkem me ignoreerime rahvusvaheliselt võetud kohustusi, seda paremini seda teha saab.

Usu- ja veendumusvabadusel on kaks dimensiooni: sisemine absoluutne vabadus (õigus uskuda või mitte uskuda, õigus usku vahetada) ning väline vabadus, eelkõige tegevuse (usu väljendamise) kaudu teostatud vabadus. Usu ja veendumuse väljendamist võib piirata ja teinekord peabki piirama. Siiski saab seda teha väga piiratud alustel.

Usu- ja veendumusvabadusel on ka kollektiivne iseloom. Sellest on arenenud EIK praktikas usuliste ühenduste autonoomia kaitse. See autonoomia ei ole piiramatu. Siiski on kohus korduvalt rõhutanud riigi kohustust olla neutraalne ja erapooletu usuasjade korraldamisel ning kohustust mitte sekkuda ühenduste autonoomiasse. Näiteks on kohus leidnud, et riik ei tohi sekkuda lõhenenud ühenduse siseasjadesse ega sundida neid minema üheainsa religioosse liidri alluvusse stiilis „üks usk, üks usuühendus“. Riigi põhjendustes esines siingi viiteid julgeolekule. Sarnasele seisukohale jõudis kohus ka teises kaasuses. See omakorda näitab, et autonoomia kaitse seondub maailmavaatelise või religioosse pluralismi kui väärtuse kaitsega konventsiooni praktikas. Seega riigipoolne kirikuõiguse tõlgendamine ning soovitus Eesti Kristlikule Õigeusu Kirikule (endine Moskva Patriarhaadi Eesti Õigeusu Kirik) ühineda Eesti Apostlik-Õigeusu Kirikuga ja muuta kanoonilist alluvust on problemaatiline.

Ei Eesti põhiseadus ega rahvusvahelised inimõiguskonventsioonid ei luba usu- ja veendumusvabadust piirata riikliku julgeoleku alusel. Eesti põhiseadus sätestab: „Igaühel on vabadus nii üksinda kui ka koos teistega, avalikult või eraviisiliselt täita usutalitusi, kui see ei kahjusta avalikku korda, tervist ega kõlblust.“ Samuti on tegemist taganematu õigusega, st et erakorralise või sõjaseisukorra ajal ei tohi taganeda teatud õigustest ja vabadustest, sh usu- ja veendumusvabadusest.

Usu- ja veendumusvabadusest taganemise keeld ei tähenda muidugi, et näiteks usu väljendamist ei või piirata. Usu või veendumuse väljendamine ei ole piiramatu õigus ka tavaolukorras⁴. Samas näitab usu- ja veendumusvabaduse lülitamine erakorralise ja sõjaseisukorra ajal taganematute õiguste sekka selle õiguse normatiivset kaalu. Näiteks kogunemise vabadus ja sõnavabadus kuuluvad sellistes olukordades nende õiguste hulka, millest võib rahvusvahelise konventsiooni alusel taganeda.

Sarnaselt meie põhiseadusele on EIK artiklis 9 (usu- ja veendumusvabadus) toodud piirangute loetelu piiratud: ühiskondlik turvalisus, avalik kord, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse. Julgeolekut loetelus ei ole. Samas võib EIK artikli 11 kohaselt riikliku julgeoleku kaalutlustel ka n-ö tavaolukorras piirata näiteks ühinemis- ja kogunemisvabadust.

Igal juhul peab, nagu ka meie põhiseaduse puhul, meede olema proportsionaalne taotletava eesmärgiga, mis tähendab muuhulgas, et eesmärgi saavutamiseks pole võtta isiku õigusi vähem riivavaid või vähem radikaalseid meetmeid.

KiKoSi seletuskiri väidab, et EIK on andnud riigile avara kaalutlusruumi usu- ja veendumusvabaduse küsimustes. Siiski sõltub see sellest, millega on tegu. Kaasustes, kus puutuvad kokku artikkel 9 ja 11 (usu ja veendumusvabadus ning ühinemise ja kogunemise vabadus) on kohus seda kaalutlusruumi tunduvalt piiranud.

Seda kinnitab näiteks vähemusreligioonide tagakiusamist puudutavate Venemaa kaasuste jada EIKs. Hiljuti rõhutas EIK, et usklike õigus usuvabadusele sisaldab ka ootust, et riik ei sekku omavoliliselt nende vabadusse ühineda ning olemasoleva organisatsiooni laialisaatmine nõuab väga tõsiseid põhjuseid, et vastata tingimusele „vajalik demokraatlikus ühiskonnas“. Sama mainiti ka teises EIK kaasuses. Võib väita, et ka meie põhiseaduse paragrahv 48 pakub ühinemisvabadusele väga tugevat kaitset.

Tõsi, võib tekkida vajadus teatud usuliste ühenduste või isikute tegevus keelustada. See ei ole võimatu, kuid peab vastama teatud rangetele kriteeriumitele.

Hiljuti andis EIK nõuandva arvamuse Belgia kohtu taotlusele seoses üksikisiku julgeolekuriskiga. Kohus märkis, et riigil on üksjagu kaalutlusruumi rakendada julgeolekumeetmeid, sh ennetavalt. Samas leidis kohus, et sellise otsuse tegemine peab vastama teatud nõuetele. Risk peab olema reaalne ja mitte spekulatiivne. Otsus julgeolekuriski kohta peab olema tõenduspõhine. Lühidalt tähendavad arvamuses toodud nõudmised, et isikute õigused ja vabadused ei tohi olla riigi ja tema jõu- ning julgeolekustruktuuride meelevallas. Kohus rõhutas Belgia kaasuses, et hinnang isiku ohtlikkusele peab olema isikustatud. Seega teod peavad olema selgelt talle omistatavad. Sarnaselt leidis ÜRO Inimõiguste Komitee, et üldine viide kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitsele ilma selgitamata, kuidas täpselt antud õigused on mõjutatud, ei vasta kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikkel 18(3) nõuetele.

EIK menetluses oli ka kaasus, kus Saksamaa keelustas Hizb ut-Tahriri (Ḩizb at-Taḩrīr, Vabastuspartei) tegevuse. Keelustamise peamised põhjused olid ühenduse väljaütlemised Iisraeli riigi eksisteerimise kohta ning Lähis-Ida konflikti rahumeelse lahenduse eitamine. Samuti pooldasid nad oma poliitiliste ja religioossete eesmärkide väidetavalt vägivaldset täideviimist. EIK leidis, et tegemist oli konventsioonis sisalduvate õiguste kuritarvitamisega, artikkel 17 rikkumisega selle ühenduse poolt ning seetõttu ei saa ühendus oodata muuhulgas kaitset kogunemise ja ühinemisvabaduse ning usu- ja veendumusvabaduse artiklite alusel. Sarnaselt leiti teises kaasuses, et kuna ühenduse põhikiri sisaldas antisemiitlikke väljaütlemisi, siis oli õigus ühendust mitte registreerida.

Nende kahe kaasuse puhul tuleb silmas pidada, et tegemist oli seni registreerimata ühendustega. Samuti olid teod kindlalt nendele kohalikele veel registreerimata ühendustele omistatavad. Juba registreeritud usuliste ühenduste keelustamisse, kelle tegevus pole olnud seadusega vastuolus, suhtub EIK väga selgelt. Seda on näha näiteks eelviidatud Venemaa kaasustest. Riik on väitnud, et Vene õigeusku ei keelustata ja kirikuid ei suleta. Samas annab seadusemuudatus ühenduse (juriidilise isiku) sulgemiseks selge võimaluse. Kui see peaks juhtuma ja kui Eesti Kristliku Õigeusu Kiriku kaasused peaksid EIKsse jõudma, võib eeldada, et kohus toetub oma varasemale praktikale. Kuivõrd veenvad on kohtule meie seaduse seletuskirjas toodud üldised viiteid julgeolekule, saab näha.

Kahjuks on ka OSCE julgeolekut ja religiooni käsitlevale juhisele KiKoSi väljatöötamise käigus viidatud valikuliselt. Selles dokumendis on sarnaselt eeltooduga märgitud, et kui üksikisikud või usklike grupid on seotud kriminaalse või illegaalse tegevusega, siis ei tohi riigid omistada seda tegevust tervele kogukonnale ja sanktsioneerida tuleb vaid konkreetseid seadusevastase tegevusega seotud isikuid (OSCE 2019, lk 35).

Eesti on püüdnud luua omale kuvandit rahvusvahelist õigust järgivast demokraatlikust riigist. Juba Lennart Meri väljendas veendumust, et rahvusvaheline õigus on väikeriigi tuumapomm.⁵ Mis sisuliselt tähendab, et see on eluliselt vajalik meie omariiklusele. Selle taustal ei ole Eestil võimalik suhtuda garanteeritud põhivabadustesse ja rahvusvahelistesse kokkulepetesse noppeliselt, st „vahel austan, vahel mitte“ stiilis, nagu on kombeks meie idanaabril. ÜRO usu- ja veendumusvabaduse eriraportöör pani juba 2022. aasta kevadel poliitikakujundajatele südamele vältida suuri üldistusi, mis puudutavad religiooni rolli konfliktile kaasaaitamisel või selle ärahoidmisel.

Jätan siinkohal õhku ka mõned täiendavad küsimused. Kas seadus on diskrimineeriv teatud usuliste ühenduste suhtes? Miks ei ole tahetud kasutada juba kehtivat õigust, mis samuti annab võimaluse ühenduste tegevust keelustada-lõpetada? Kuidas peaksid seadusemuudatustest tulenevad piirangud suhestuma sõnavabadusega?

Demokraatlikus ühiskonnas peab ausalt vastama ka laiemale küsimusele: kui kaugele tahta minna põhiõiguste ja vabaduste julgeolekustamisega ning mis on sellise tegevuse mõju? Kahjuks on selgitused, kuidas täpselt seadus garanteerib sisemist ja välist julgeolekut ning mis on seaduse mõju Eestile, jäänud pinnapealseks.

____________

[1] Vt ka Fattori, G. Freedom of Religion or Belief is Security: the 2019 OSCE Policy Guidance on FoRB and Security. The Review of Faith & International Affairs (2022) 20, Issue 4, pp. 4-11; Temperman, J. Freedom of Religion or Belief and Security – Some Reflections. ICLRS Blog, 3 October 2019, https://talkabout.iclrs.org/2019/10/03/freedom-of-religion-or-belief-and-security-some-reflections/

[2] Kiviorg, M. Dangers of the Changing Narrative of Human Rights – Why Democracy and Security need Religious Freedom. In: Rex Ahdar (Ed.). Research Handbook on Law and Religion. Elgar, 2018, 331−357. https://sise.etis.ee/Research/publications/Display/eb94997c-5de6-4b03-a5d1-31a09ff9491c; https://www.elgaronline.com/edcollchap/edcoll/9781788112468/9781788112468.00026.xml

[3] Taureck, R. Securitization Theory and Securitization Studies. Journal of International Relations and Development (2006), 9, pp. 53-61, http://dx.doi.org/10.1057/palgrave.jird.1800072

[4] Vt ka Kiviorg, M., Rohtmets, P., Usu- ja veendumusvabadus kui põhiõiguste kaitse lakmuspaber Covid-19 kontekstis. – Usuteaduslik Ajakiri 2021/2; https://ojs.utlib.ee/index.php/UA/article/view/23166 ning põhiseaduse kommentaare, Kiviorg, M., Roosma, P. § 40, § 41.– Madise, Ü. et al. (toim.). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (viies, parandatud ja täiendatud väljaanne). Tallinn: Juura 2020. https://pohiseadus.ee/sisu/3511/paragrahv_40

[5] Mälksoo, L. State Responsibility and the Challenge of the Realist Paradigm: The Demand of Baltic Victims of Soviet Mass Repressions for Compensation from Russia. Baltic Yearbook of International Law 3 (2003), 57, 72.

Kaamerate võrgustikust
Möödunud nädalal puhkes avalikkuses ulatuslik debatt seoses Siseministeeriumi kavatsusega katta kaamerate võrgustikuga võimalikult ulatuslikud alad, et avastada ja tõkestada tõhusamalt korrarikkumisi, sh kuritegusid. Seejuures kasutataks automatiseerimist, võimaluse korral isegi tehisintellekti abi.

Oma kriitikat väljendasid nii õiguskantsler ERRi artiklis „Õiguskantsler ja jurist kritiseerivad näotuvastusega kaameravõrgu plaani“ kui ka mitmed advokaadid. Carri Ginter märkis Kuku raadio saates „Kuku pärastlõuna“, et see on karjuv totalitarismi tunnus, kui riik teab, kus sa kogu aeg oled. Maarja Pild-Freiberg rõhutas Postimehe artiklis „Eesti riik näitab turvatunde asemel kõhedust“ põhiõigustega arvestamise vajadust. Sten Tikerpe küsis oma ERRi artiklis „Sten Tikerpe: politsei on efektiivsuse sildi all düstoopiasse libisemas“, kui kaugele veel on võimalik inimeste kontrollimisega minna. Silvia Urgas tõi välja ELi tehisintellekti määrusest tulenevad nõuded ERRi artiklis „Silvia Urgas: aktuaalne, kuid TI-määrusega vastuolus valvekaamera“. Poliitikud distantseerivad end kaamerate võrgustamise plaanist, nagu selgub ERRi artiklist „Poliitikute sõnul on plaan luua näotuvastusega kaameravõrk ametnike algatus“.

Esimest korda tõstatas juristide kogukonnas kaamerate võrgustamise õiguslikud küsimused 2019. a TÜ õigusteaduskonna konverentsil oma ettekandes dr Paloma Krõõt Tupay, kellele oli omakorda silma jäänud samal aastal Virumaa Teatajas ilmunud artikkel „Omavalitsused saavad kaamerapilti jagada politseiga“. Artiklist võis lugeda, kuidas üks PPA politseiametnik tutvustas Lääne-Virumaa omavalitsusjuhtidele võimalust tõsta piirkonna turvalisust, jagades omavalitsuste kaamerapilti politseiga. Enamgi veel, politseiametniku sõnul „on kogu ettevõtmise suurem eesmärk jõuda tehisintellekti arendamisel järele sellistele gigantidele nagu USA ja Hiina, oluliseks sammuks selles suunas on kaamerate võrgustikuefekti saavutamine.“ Tupay ettekandest saime teada, lähtuvalt PPA vastusest Tupay selgitustaotlusele, et tegelikult, jumal tänatud, sellise ulatuse ja eesmärgiga võrgustamise plaane siiski ei eksisteeri. Ometi saatis Siseministeerium 2019. a lõpus kooskõlastamiseks siseturvalisuse arengukava 2020–2030, millele lisatud siseturvalisuse programm sisaldas järgmisi mõtteid: „Loodud on piirkondlikud valvekaamerate ja muude valveseadmete võrgud, mis vajaduse korral on ühendatud asjaomaste asutustega“; „Loodud on ühtne piirkondlike valvekaamerate ja muude valveseadmestike võrgustik“; „Välja on arendatud üleriigiline avaliku ruumi näo- ja numbrituvastust toetav kaamerate võrk, mida on võimalik igal ajahetkel kasutada korrarikkumise lahendamiseks“. Justiitsministeerium rõhutas oma vastuses, et „tuleb läbi mõelda, kuidas saavutada kaamerate kasutamisega avalikku korda ähvardavate ohtude ennetamine selliselt, et see oleks kooskõlas põhiseadusest tuleneva eraelu põhiõiguse ja inimväärikuse põhimõttega. Tehisintellekti arendamisel oleme seotud Euroopa Liidu seisukohtadega, kus peetakse samuti vältimatuks arendada tehisintellekti ainult põhiõigusi järgides.“

Kaamerate ulatusliku kasutamise ja jälgimisühiskonna diskussioonis on tähelepanu alt välja jäänud üks põhiseadusest tulenev põhimõte – seadusandja peab määrama kindlaks põhiõiguse piiramise olulised tingimused. Mida rohkem riigi meetmed põhiõigusi riivavad, seda selgemini ja täpsemalt peab Riigikogu kindlaks määrama, mis tingimustel selline riive üldse on lubatav. Vastasel korral võib tekkida riigivõimu omavoli, st täidesaatev võim saab ise otsustada selle üle, mida peaks otsustama seadusandja. Selle põhimõtte nimi on olulisuse põhimõte. Kui pöörata tähelepanu seadusesättele, mis lubab politseil avalikus kohas toimuvat kaameratega jälgida, selgub, et selles õigusnormis ei ole üldse tingimusi, mille olemasolul politsei tohib avalikud kohad valvekaameratega katta. Nimelt sätestatakse korrakaitseseaduse § 34 lõikes 1: „Politsei või seaduses sätestatud juhul muu korrakaitseorgan võib ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks kasutada avalikus kohas toimuva jälgimiseks pilti edastavat või salvestavat jälgimisseadmestikku.“ Seadusandja ei ole seadnud avalikule kohale mitte mingisuguseid täiendavaid kriteeriume, kuigi on neidki, kes mäletavad, et eelnõu koostamisel oli juttu üksnes kuritegevuse tulipunktide (nagu näiteks „Bermuuda kolmnurk“ Tallinna vanalinnas) või muude ohustatavate kohtade (teatud ametiasutused või infrastruktuuri objektid) videovalve alla võtmisest.

Andmed ei tohi kasutult maas vedeleda?

Ei tasu arvata, et ainult Siseministeerium ja politsei proovivad uute tehnoloogiate abil oma tööd tõhustada.

Lahkunud õigusteadlane Uno Lõhmus oli imestunud, kui rahandusminister andis teada, et 2014. aasta andmetel oli kuni viie aasta vanuste Land Cruiseri maasturite kasutajate hulgas kõige rohkem miinimumpalga saajaid ja 2/3 kasutajate sissetulek oli väiksem kui 1200 eurot kuus. Lõhmus märkis: „Isikuandmete kogumine ja töötlemine väga erinevatel, mõnikord üllatavatel sotsiaalsetel eesmärkidel, et tagada ühiskonna funktsioneerimine, on jälgimise tulemus.“ (Uno Lõhmus „E-riik ja jälgimisriik“, raamatus „Õigusriik ja inimese õigused“, lk 121). Maksu- ja Tolliameti endine peadirektor Enriko Aav rõhutas juba 2012. aastal Äripäeva artiklis „Enriko Aav: maksuamet peab edasi liikuma“: „Analüütilise töö järgmine samm peaks olema andmekaeve ja prognoosivõime väljaarendamine, mis lubaks ameti tegevust suunata minevikus toimunult tulevikus toimuvate probleemide ennetamisele ja ärahoidmisele. See nõuab tõsist investeeringut tarkvarasse.“ Postimehe 2020. a artiklist „Maksuamet nügib üürileandjaid: aastas jääb laekumata kümneid miljoneid“ selgub: „Maksu- ja tolliamet on järjepidevalt täiendanud riskimudeleid, et tuvastada võimalikud maksude vältimise kohad. Hinnangute andmisel võetakse aluseks andmed, mis on olemas nii ametil kui ka riigil tervikuna.“ Euronewsi uudisest selgub, et Prantsusmaa maksuamet tuvastas 2022. aastal tehisintellekti abil rohkem kui 20 000 deklareerimata erabasseini, mis võimaldas sisse nõuda 10 miljonit eurot. Selleks kasutas kunstmõistus aerofotosid.

Eestiski kasutas PRIA kratti Satikas, mis kontrollis satelliidifotosid, et tuvastada rohumaa niitmise fakt ja niitmise ulatus pindalapõhistes toetustes märgitud rohumaadel. Satika eesmärk oli automatiseerida Euroopa Liidu põllumajandustoetuste kontroll, vähendades inspektorite välitöid. Sellega tehti algust juba 2017. aastal, nagu selgub Digigeeniuse portaali artiklist „PRIA hakkas riigi raha saajaid satelliitide abil jälgima“.

Ülimalt kvaliteetsed aerofotod loovad (koostoimes andmekogude ristkontrolliga) aga võimaluse automatiseerida mitmeid erinevaid järelevalveid. Tõin juba 2020. a „krati VTK-s“, mille koostaja olin, välja ohu, et nii oleks võimalik automatiseeritult kontrollida, ega keegi pole õigusvastaselt istutanud mõnda põõsast või puud, kaevanud mõnda auku oma kinnistule või kuhjanud pinnast, paigaldanud terrassi või koerakuudi või istutanud kogu aeda läbiva madalpingeliini kaitsevööndisse mustsõstrapõõsad. Kui keegi kahtleb, kas fotode resolutsioon seda võimaldab, siis tasub tutvuda Maa-ameti fotolaos kaldaerofotodega, millelt (veel) maja ees seisva sõiduki number ei ole tuvastatav, aga palju enam puudu ka ei jää. 2024. a kevadel toimunud Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse infopäeva „Maa kaugseire rakenduste arendamine avalikus sektoris“ salvestuses tutvustataksegi (loodetavasti alles) prototüüpe, kuidas päriselt juba ongi töös projektid, mis pideva andmesõelumise tulemusena jälgivad, kas koduaias on toimunud mingeid muutusi, mida saab pidada ebaseaduslikuks ehitustegevuseks, mille kohta järelevalveametniku kuvaril kohe punane hüüumärk plinkima lööks. Avalikust sektorist pärineb ka ettepanek lubada poodide sissekäikude varustamine näotuvastusega kaameratega, et uksed sarivarga ees üldse ei avanekski. Kindlasti annaks sinna juurde lisada lahenduse, kus arvuti teeb näo alusel päringu ka maksehäireregistrisse ja võlglased üldse poodi ei pääsegi.

Ühelt poolt oleme silmitsi uute tehnoloogiate loodud uute võimalustega. Paljud IT-entusiastid ei pea mõeldavaks olukorda, et mingid andmed lihtsalt vedelevad kuskil, aga me ei proovi neist kõike välja pigistada. Teiselt poolt hakkas alates 2000ndate algusest reaktiivne, üksnes karistamisele suunatud avalik haldus, võttes arvesse ka teiste lääneriikide suundumusi, tasapisi asenduma rikkumiste ennetamisele ja kõrvaldamisele suunatud lähenemisega, kuhu asetub ka informatsiooni analüüsil põhinev ohutõrje mudel. Mait Laaring tõdes oma 2015. a doktoritöös „Eesti korrakaitseõigus ohuennetusõigusena“, et proaktiivse, strateegilise, tulevikule orienteeritud, kuritegevuse kontrollimisele suunatud teabepõhise politseitöö mudel eeldab omakorda andmete kogumise ja andmetöötluse tähtsuse suurenemist, andmeanalüütika tehnoloogiate kasutamist, aga ka isikuandmete varjatud töötlemise ulatuslikumat rakendamist juba kahjupotentsiaalide varajastes staadiumides. Juba kümme aastat tagasi tõdes Laaring, et nüüdisaegsest ühiskonnast räägitakse kui riskiühiskonnast ja riigi reaktsioonist sellele kui preventiivriigist. Lisaks Laaringule rõhutab ka Madis Ernits Riigikogu Toimetistes avaldatud artiklis „Preventiivhaldus kui tulevikumudel“, et avalik haldus peaks toimima ennetavalt, kuid seejuures põhiõigusi austavalt.

Inimeste privaatsust riivav massandmetöötlus ei saa toimuda ilma seadusliku aluseta

Juridica artiklis „Massisikuandmete sõelumine kui haldusmenetluse ettevalmistus: õppetunnid Euroopa Kohtu otsusest asjas C-175/20“ esitasime 2023. a koos kaasautor Nele Siitamiga ettepaneku aruteluks: „Võib prognoosida, et varsti soovib iga haldusorgan endale mingit „vidinat“, mis teatud olemasolevate ja kättesaadavate andmete põhjal teostaks andmevõrdluse ja tuvastaks näiteks aerofotode abil isikud, kes on ehitanud puukuuri teisele hoonele liiga ligidale või kes on jätnud muru niitmata või siis niitnud liiga sageli. Kui esimese näite puhul on põhiseadusliku väärtusena kaalul inimeste elu, tervise ja vara kaitse (tuleohutuskuja rikkumise tuvastamine), siis teisel juhul võiks tegu olla esteetilisi kaalutlusi teeniva heakorraeeskirja rikkumisega. Seega vajab eraldi arutelu, kas sellist massandmetöötlust lubada üksnes kaalukamate õigushüvede ohuennetuseks, et hoida ära inimeste massilise ja kõikehõlmava automatiseeritud jälgimise normaliseerimine.“ Samas artiklis esitatud ettepanek luua korrakaitseseadusesse massandmetöötluse piiramiseks õiguslik alus ei ole aga uus mõte. Andmekaitse Inspektsioon tegi juba 2015. a ülevaates (ja kordas seda uuesti mitmes järgnevas ülevaates) samasisulise ettepaneku, rõhutades seejuures: „Üldine arusaam on, et kui kõik või suur osa inimestest on võimuasutuste pideva andmetraalimise objektiks ilma selleks põhjust andmata, tekib ühiskonnas hirmupaine. Inimene, kes teab, et salasilm võib teda iga hetk luurata, ei käitu enam loomulikult ja muutub manipuleeritavaks. Lausjälgimisest tekkinud andmemassiiv on omakorda väärkasutusriski allikaks.“ (vt krati VTK, lk 12–14). Kui krati VTKs nõustuti, et tegemist on korrakaitseseaduses lahendamist vajava probleemiga, siis 2024. aasta korrakaitseseaduse VTKs pole vohava massandmetöötluse probleemi mainitud, nagu ka selle piiramise võimalikke regulatiivseid lahendusi.

Kaamerate võrgustamise skandaal ei ole raisku läinud, kui ühiskonnas tekkinud diskussiooni tulemusel ametnikkond hakkab edaspidi endalt küsima, kas minu innovaatiline ja efektiivsust suurendav hea mõte ei kujuta endast äkki põhiõiguste riivet, mille puhul tuleks hinnata selle proportsionaalsust ning pidada meeles PS §-st 3 tulenevat seaduslikkuse põhimõtet, ja ei torma ilma seadusandja volituseta selliseid projekte ellu viima. Massandmetöötlus (sh kaugseire) vajab seaduslikku alust, mis võtab arvesse ka põhiseadusest tulenevat proportsionaalsuse põhimõtet. Seadusandja peab kindlaks määrama riive tingimused ja riive ulatuse. Selgeks tuleks vaielda ka see, milliste ohtude tõrjumiseks üldse oleks selline automatiseerimine aktsepteeritav. Kas mistahes normide täitmise kontrolli peaks saama automatiseerida, sh nii, et süsteem tuvastaks ka koerakuudi, õunapuu alla tehtud aiaterrassi, lipuvarda, katuseakna, elektriliinialuse mustsõstrapõõsa? Kas süsteem võiks tuvastada ainult olukorrad, mis kujutavad kõrgendatud ohtu, nt tuleohutuskuja rikkumise? Või ei tohiks üldse selliselt inimesi jälgida, sest löögi alla võib sattuda juba inimväärikus kui selline?

Eesti Vabariigi väljakuulutamise tähistamisel selle aasta 24. veebruaril ütles kaitseväe juhataja kindral Andrus Merilo välja selle, millest seniajani oli hoidutud – Eesti ei alistu. Öeldu on lisaks kaitseväe põhimõttelisele kreedole ka poliitiline avaldus, milles seisukoha võtmine on riigi poliitilise juhtkonna – Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse, sh riigikaitse kõrgema juhi Vabariigi Presidendi pädevuses.

Alistumatuse põhimõtet ei ole otsesõnu kirjas ei põhiseaduses ega riigikaitseseaduses. Põhiseaduses võib selle põhimõtte kuidagi tuletada põhiseaduse preambulist, mille kohaselt Eesti riik on loodud kaitsmaks eesti rahvuse ja kultuuri säilimist läbi aegade. Põhiseaduse riigikaitse peatükk on korralduslikku laadi, nagu ka Vabariigi presidendi riigikaitselise pädevuse sätestus selles. Vastuhakku ja alistumatuse põhimõtet sellest ei leia.

Ometigi on tegu rahva iseolemise ja vabaduse fundamentaalse põhimõttega. Põhimõttega, mida eirati 1940. aastal, lootuses, et ehk saab hullema ära hoida. Ei saanud.

Meenutame – Nõukogude Venemaa esitas Eesti Vabariigile ultimaatumi 16. juunil 1940. Samal päeval kell 16.15 kutsus peaminister Jüri Uluots kokku valitsuse koosoleku, kus lisaks ministritele osalesid ka sõjavägede ülemjuhataja Johan Laidoner ja staabiülem Aleksander Jaakson. Koosoleku protokollis oli ainult üks lause: „Arutati jooksvaid küsimusi, otsuseid ei tehtud.“¹

Valitsuse õhtusele istungile jõudis Oru lossist ka president Konstantin Päts. Istungil osalejad, ära kuulanud Johan Laidoneri ja Ants Piibu arvamused, jõudsid ühele meelele, et sõjaline vastuhakk võib tähendada hävingut Eesti riigile ja rahvale. Arutelu summeeris riigipea Päts kui „täieliku üksmeele olemasolu ning et ta on ka ise sama meelt nagu valitsus ja ülemjuhataja“. Istungi protokolli sai kirja sama lause – arutati jooksvaid küsimusi, otsuseid ei tehtud.²

Vene välisminister Vjatšeslav Molotov kamandas Laidoneri järgmiseks päevaks Narva, kus ta pidi allkirjastama Kirill Meretskovi poolt ette pandud kapitulatsiooni tingimused ehk nn Narva diktaadi.

1940. aasta 18. juuni raadiokõnes selgitas peaminister Uluots, et äsjased kokkulepped tagavad osapoolte kaitsehuvid ja rahu ning et Eestis püsib endiselt põhiseaduslik kord.³ Paraku algas põhiseadusliku korra murendamine juba varem, baaside lepingu sõlmimise aegu, lammutamine aga kohe peale ultimaatumit ja sellele järgnenud alistumist.

Kaasaegses põhiseaduskorras võib mittealistumise põhimõtte kuidagi tuletada 1992. aasta põhiseaduse preambulist, mille järgi riik „peab tagama eesti rahvuse ja kultuuri säilimise läbi aegade“. Konkreetselt riigikaitset puudutavast X peatükist mittealistumise põhimõtet aga ei leia. Peatükk käsitleb üldist riigikaitse korraldust. Paragrahvi 127 lõige 1 fikseerib, et riigikaitse kõrgeimaks juhiks on Vabariigi President ning paragrahv 128 sätestab sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni kehtestamise korra.

Olles teadlik Eesti ajaloost ja tuttav riigikaitse korralduse põhimõtetega üheksakümnendatel, andis tollane kaitseväe juhataja kindral Aleksander Einseln 1. jaanuaril 1995 käskkirja, mis lähtus alistumatuse põhimõttest.

Sõjaväelase otsekohesusega on käskkirja sissejuhatusse kirja pandud põhimõte, et sõjaseisukorra või Eesti Vabariigi vastu suunatud agressiooni korral tuleb lähtuda põhimõttest „parem surra vaba mehena, kui elada orjaahelates“ ja mitte lõpetada vastupanu ilma põhiseaduslikus korras valitud Eesti Vabariigi presidendi avaliku ja kirjaliku korralduseta.

See, et alistumatus on riigi kaitseväe imperatiiv, on vaieldamatu. Paraku tänases Eesti Vabariigi riikluse ja selle kaitse põhiseaduslikus regulatsioonis selgesõnaline alistumatuse põhimõte puudub. See on põhiseaduses jäetud otsustada ainuisikuliselt riigikaitse kõrgemale juhile ehk Vabariigi Presidendile, kes § 128 lg 2 kohaselt kuulutab Eesti Vabariigi vastu suunatud agressiooni korral välja sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni, ootamata ära Riigikogu otsust.

Võib küsida, kas selline lahendus on kooskõlas kaasaegse esindusdemokraatiaga, milleks Eesti Vabariik on. Ning kas see lahendus on kohane ka parlamentaarse riigi riigipea institutsioonile ehk institutsioonile, mis on ainuisikuline ja mille riigiõiguslik staatus parlamentarismis seda reeglina ei eelda ning millel lisaks puudub asjakohane operatiivne nõustav ja täitevaparaat.

Võib vaielda, kuidas praktiline juhtimine peaks olema korraldatud. Kuid otsuse tegemine oleks asjassepuutuvaile suurusjärgu võrra kergem, kui alistumatuse põhimõte oleks meie riigikaitse korralduses konstitutsionaliseeritud ehk põhiseadusesse kirjutatud ning rakenduks agressiooni korral automaatselt kuni selle muutmiseni ning oleks kaitseväele põhiseadusega tagatud tegevusjuhiseks.

[1] Vabariigi Valitsuse istungi protokoll nr 55, 16.06.1940.
[2] Protokoll nr 56.
[3] Uus Eesti, 19.06.1940.

Jälgides infotulva, tekkisid minul hoopis sellised küsimused: Mis selles keelekorpuses üldse on? Kas neis andmetes on isikuandmeid? Millisel õiguslikul alusel isikuandmeid keelekorpusesse kogutakse ja edasi antakse? Mida Meta andmetega täpselt teeb ja millisel õiguslikul alusel? Kas kõne all on üksnes tekstid keeletehnoloogia arendamiseks või ka fotod tehisintellekti treenimiseks?

Tekstide keeletehnoloogia arendamiseks kasutamise mõju autoriõigustele on käsitlenud Hegle Pärna ERRi artiklis „Kas keelemudelite arendajad vajavad autorite nõusolekut?“. Mina käsitlen tehisintellekti ja keelemudelite treenimist isikuandmete aspektist. Seda on põgusalt puudutanud ka Mari-Liis Rüütsalu ERRi artiklis „Tehisaru arendajatele ei peaks tasuta sisu andma“. Mari-Liis Rüütsalu märgib asjakohaselt, et meediasisu sisaldab inimeste andmeid, mida ajakirjandus tohib töödelda üksnes ajakirjanduslikul eesmärgil ning selle sisu üleandmine tehisaru treenimiseks kujutab endast täiesti uut laadi isikuandmete töötlemist.

Alustame EKI andmetest. EKI on Haridus- ja Teadusministeeriumi hallatav riigi teadus- ja arendusasutus. EKI põhimääruses on loetletud EKI eesmärgid, sh eesti keele korpuspõhine seire ja analüüs, keelearhiivide hoidmine, arendamine ja nende avaliku kasutuse võimaldamine.

Keelekorpuse sisu kohta on (ERR, 10.02.2025) Eesti Keele Instituudi (EKI) direktor Arvi Tavast selgitanud, et umbes 60 protsenti keelekorpuse sisust on pärit ajakirjandusest, üks suuremaid osi on ka Eesti ja ELi õigusaktid. EKI teatmikus on tekstide liigid täpsemalt loetletud, mh märgitakse, et eesti keelt on kogutud ka blogidest (nt Mallukas, Marimell, Paljas Porgand, Päevakera, Henn Põlluaas, Varro Vooglaid, Yoko Alender jt) ning foorumitest (nt Matkafoorum, Fotofoorum, Ulmefoorum). Teatmikus on veel selgitatud, et tekste kogub veebist spetsiaalne tööriist ehk kroolija; kokkukogutud tekstid puhastatakse üleliigsest: kustutatakse muukeelsed ja automaattõlkelised tekstid, mittetekstiline materjal (pildid, tabelid, hüperlingid) jms. Kõnealuses tutvustuses ei ole märgitud, et kokkukogutust oleks eemaldatud isikuandmed.

Niisiis saan aru, et EKI keelekorpus, mille Metale pakkumisest jutt käib, sisaldab ka suunamudijate blogide tihti vägagi isiklikku laadi sisu (sh ilmselt nn eriliiki isikuandmeid, st andmeid seksuaalelu, seksuaalse sättumuse, tervise jm kohta) kõikvõimalike inimeste kohta.

Igasuguseks isikuandmete töötlemiseks (st kasutamiseks ükskõik millisel eesmärgil, sh tehisintellekti treenimiseks) on vajalik õiguslik alus. Töötlemine on nii andmete kogumine, süstematiseerimine ja säilitamine kui ka kolmandale isikule üleandmine, sh internetis avaldamine. Seejuures peab õiguslik alus olema ka avalikustatud isikuandmete edasiseks töötlemiseks (st ka internetist avalikult kättesaadavate isikuandmete kogumiseks ja kasutamiseks). Isegi juhul, kui riik peaks avaandmete hulgas olema kättesaadavaks teinud isikuandmed, on nende edasiseks kasutamiseks ikkagi vaja õiguslikku alust.

Selle analüüsimine, millisel õiguslikul alusel EKI neid andmeid kogub ja töötleb, siia artiklisse ei mahu. Kuid küsimus jääb ning seda tuleks minu hinnangul tõsiselt uurida. Siinkohal on paslik ka meelde tuletada, et avaliku sektori andmetöötlus (ning EKI on osa avalikust sektorist) peab olema seadusega ette nähtud; seadus peab määrama põhiõiguste (sh eraelu puutumatuse) riive ulatuse ja põhitingimused ning olema piisavalt selge ja täpne (Euroopa Kohtu 6.10.2015 otsus C 362/14, p 91). Eelviidatud EKI põhimäärusest seega ei piisa. EKI-l kui avaliku sektori asutusel ei saa aluseks olla ka õigustatud huvi. Ehk teisisõnu peaks seadus ütlema, millisel eesmärgil kust EKI võib (isiku)andmeid koguda ja kuidas nendega edasi toimetada.

Järgmine küsimus on, kas EKI võib kogutud isikuandmeid Metale (või ükskõik millisele muule äriettevõttele) kasutada anda. Olgu öeldud, et tasu ei mängi õigusliku hinnangu andmisel rolli.

EL on avaliku sektori valduses oleva teabe jagamist reguleerinud mitme õigusaktiga. Avaandmete direktiivist ja andmehalduse määrusest tuleneb, et andmete erasektorile kättesaadavaks tegemisel (sh teadusuuringute või innovatsiooni jaoks) tuleb täielikult tagada isikuandmete, ärisaladuse ja intellektuaalomandi kaitse. Andmehalduse määruse kohaselt (põhjenduspunkt 15) tuleks isikuandmed enne kasutusse andmist anonüümida. Kui kasutaja siiski hädasti vajab isikustatud andmeid, tuleb teha andmekaitsealane mõjuhinnang, konsulteerida järelevalveasutusega ning kui riskid inimeste õigustele ja huvidele on minimaalsed, võib lubada andmeid taaskasutada turvalises töötlemiskeskkonnas, kust algandmeid välja viia ei saa. Ning lisaks tuleb rakendada andmetöötlustulemite suhtes aimatavuskontrolli (et ka väljundi põhjal poleks võimalik kedagi tuvastada või ärisaladusi kahjustada).

ELi tehisintellekti määruses nähakse ette tehisintellekti arendamiseks ka regulatiivliivakastide loomine. Avalikes huvides (nt haiguste avastamine ja ravi, keskkonna- ja energiasäästlikkus, transpordisüsteemid) olevate tehisintellektisüsteemide arendamiseks võib sellises liivakastis kasutada algselt muudel eesmärkidel seaduslikult kogutud isikuandmeid, kuid seda siiski määruses toodud rangete reeglite järgi (mh eeltoodud isoleeritud turvalises töötlemiskeskkonnas).

Minu hinnangul tuleks uurida, kas EKI keelekorpuse erasektori kasutusse andmine vastab eelviidatud määrustele.

Ning lõpuks, enne andmete Metale andmist tuleb veenduda, kas Meta plaanid on ka seaduslikud. Kuigi eeldasin, et Meta tugineb isikuandmete abil keelemudeli treenimisel õigustatud huvile, kontrollisin seda ka Meta enda käest. Ma nimme ei lisa siia otselinke – sellepärast, et igaüks saaks ise proovida, kui keeruline on Meta-taolise ettevõtte andmetöötluse asjaoludest pilti ette saada. Õiguslike aluste all ongi ootuspäraselt tuginetud õigustatud huvile eesmärgiga pakkuda ja hallata Meta toodetes tehisintellekti tehnoloogiat, mis võimaldab luua tekst-, heli-, pilt- ja videosisu, sealhulgas mõista ja ära tunda funktsioonide sisu kasutamist, ning toetada teadusuuringuid tehisintellekti ja masinõppe valdkondades (mille all on link Meta AI lehele, kus on mh mainitud ka Llama).

Paraku saab seda, kas Meta ikka saab tugineda õigustatud huvile, hinnata üksnes see, kel on võimalus tutvuda Meta õigustatud huvi dokumenteeritud analüüsiga ning andmetöötluse üksikasjadega. Reaalselt on see võimalik vaid andmekaitse järelevalveasutustel. Meta veebilehel avaldatust paistab, et järelevalveasutused selle uurimisega ka tegelevad. Nimelt teatas tuntud privaatsusrühmitus NOYB 2024. a juunis avaldatud teadaandes, et on esitanud 11-le ELi andmekaitse järelevalveasutusele kaebused lõpetamaks Meta poolt tehisintellekti tarbeks isikuandmete kuritarvitamise.

Eelmise aasta lõpul avaldas ELi andmekaitse järelevalveasutuste ühendasutus Euroopa Andmekaitsenõukogu (vastuseks küsimustele Iiri järelevalveasutuselt, kes Metaga seotud kaebusi menetleb) arvamuse tehisintellekti mudelitega seotud isikuandmete töötlemise kohta. See selgitab, kuidas järelevalveasutused peaksid hindama tehisintellekti isikuandmetega treenimist õigustatud huvi alusel. Arvamuses ei välistata ka internetist andmete kogumist (ingl k web scraping), kuid andmekaitsenõukogu plaanib selle kasutamise tingimuste kohta anda täpsemad juhised.

Niisiis, EL alles uurib, kas Meta andmekasutus on ikka seaduslik. Selles valguses tundub mulle ennatlik Metale isikuandmeid sisaldavaid andmestikke pakkuda või lausa üle anda. See oleks sama, kui riik tahaks investeerida krüptorahaga tegelevasse ettevõttesse (kasu paistab ju suur), mille tegevuse seaduslikkust finantsjärelevalveasutus uurib.

Teadlaste ühispöördumises andmekaitset käsitletud ei ole, leitakse, et vaja oleks ühiskondlikku kokkulepet ja et juurdepääsupiiranguga andmeid tuleks võimaldada vaid hoolikal kaalumisel ja valitud osapooltele, kelle tegevusest võrsub Eestile otsest kasu. Leian, et ühiskondlikust kokkuleppest saab hakata rääkima alles pärast seda, kui on selgeks tehtud, kas andmeid kogutakse ja jagatakse seadusega kooskõlas ning et andmete saaja samuti seaduslikult tegutseb.

Lõpetuseks – avalikkuses kuuleb ka pahameelt, et ELi tehisaru arengu surmab ELi regulatsioon (ja juristid on üldse kõiges takistuseks). Erinevalt USAst ja Hiinast tahab EL olla koht, kus inimõigused on kõrgel tasemel kaitstud. See paratamatult tähendab, et siin ei saa teha mida iganes, mis pähe tuleb. Soovides innovatsiooni, ei saa siiski jalge alla trampida inimõigusi ning meie igaühe turvalisust. On ju EL vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala ning sellesse oleme ise soovinud kuuluda. Kunagi kuulusime ühte teise ühendusse, kus inimõigused ei maksnud midagi. Kas tõesti tahame sinna tagasi?